Un nuovo ordine internazionale? I rapporti USA-Afghanistan

Il presente lavoro intende offrire una breve analisi dell’ordine internazionale risultante dal conflitto tra gli Stati Uniti d’America e l’Afghanistan in seguito all’attentato dell’11/9/2001, per giungere poi all’accordo tra U.S.A. e Talebani del 29/2/2020, passando dal divieto dell’uso della forza sancito dall’art. 2, par. 4, Carta ONU

Le relazioni USA – Afghanistan

L’11 settembre 2001, considerata ormai dalla dottrina la data che segna un nuovo (dis)ordine internazionale, gli Stati Uniti d’America furono colpiti in due di tre punti nevralgici per la loro esistenza. Due aerei di linea, appartenenti alle maggiori compagnie americane, furono dirottati contro le Torri Nord e Sud del World Trade Center, centro della finanza statunitense; un altro aereo venne fatto schiantare contro il Pentagono, centro del sistema militare americano; un quarto aereo, con molta probabilità, si sarebbe dovuto abbattere contro la Casa Bianca o altro simbolo della vita politica del Paese presso Washington ma, in seguito ad una rivolta dei passeggeri ostaggi dei terroristi, precipitò.

Fino ad allora, gli U.S.A., pur avendo partecipato ad entrambe le guerre mondiali, non furono mai oggetto di una minaccia esterna diretta, né furono teatro di battaglie combattute sul loro territorio. Con l’attentato terroristico dell’11 settembre, si affermò, nell’ordine internazionale ed interno, il riconoscimento degli Stati Uniti come “bersaglio di guerra, anzi il principale bersaglio di guerra che i nemici di ciò che essi rappresentano intendono combattere”[1].

Gli U.S.A., infatti, dopo la fine del c.d. “sistema bipolare” a seguito del dissolvimento dell’Unione Sovietica avvenuto nel 1991, divennero, con non poche difficoltà interne, emblema dell’internazionalizzazione e della globalizzazione. Nasceva così un nuovo ordine internazionale il quale presuppone l’azione clandestina del nemico: non più uno scontro aperto sul campo di battaglia per ottenere l’espansione territoriale, ma un conflitto, spesso solo virtuale, che ha ad oggetto il modo di concepire lo stato delle cose e da ciò deriva la difficoltà di qualificare il nemico. Tuttavia in seguito all’attacco del 2001, il governo di Washington individuò come responsabile, e dunque quale potenziale nemico, Osama bin Laden e, più in generale, il fondamentalismo islamico che si esprimeva attraverso episodi di terrorismo attuati dall’organizzazione di al-Qāʿida. Pochi giorni dopo, l’allora presidente George W. Bush lanciò un ultimatum ai Talebani con cui chiedeva, tra le altre, la consegna dei leader dell’organizzazione agli U.S.A. e la liberazione di tutti i prigionieri stranieri. Il suo mancato seguito e l’esito negativo di altri tentativi di negoziazione determinarono, il 7 ottobre 2001, il primo bombardamento aereo sul territorio di Kabul da parte di forze armate statunitensi e britanniche. È noto ai più che questo fu solo il primo di altri numerosi attacchi.

L’uso della forza nel diritto internazionale

Ma ciò che in questa sede interessa è innanzitutto verificare la legittimità dell’intervento militare statunitense in Afghanistan. Il divieto dell’uso della forza viene qualificato quale norma di ius cogens[2], quindi inderogabile, secondo il tenore dell’art. 2, par. 4, Carta ONU.

L’unico caso in cui è ammesso l’uso della forza è l’ipotesi di self defence ex art. 51 Carta ONU, in seguito ad un attacco diretto e già sferrato ma nei limiti della proporzionalità e in attesa che il Consiglio di Sicurezza adotti le misure necessarie. Proprio a quest’organo delle Nazioni Unite il capo VII della Carta affida il controllo esclusivo e vincolante sul sistema di sicurezza collettiva: in buona sostanza, l’ONU, da una parte impone il divieto assoluto della forza, dall’altra accentra nel Consiglio il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Ai sensi dell’art. 39 Carta ONU[3] rispetto ad eventuali situazioni di minaccia della pace, violazione della pace e atti di aggressione, al Consiglio di Sicurezza è data una certa discrezionalità per l’adozione delle misure previste dagli artt. 40 e ss della Carta ONU[4], sia quando l’accertamento riguardi guerre internazionali sia quando riguardi guerre interne.

Dunque alla luce di quanto appena esposto, l’unica deroga al divieto dell’uso della forza sarebbe rappresentata dalla legittima difesa. Tale nozione è stata oggetto di ampia estensione da parte della c.d. “dottrina Bush”, la quale fa capo al documento presentato, nel settembre 2002 dall’omonimo Presidente degli Stati Uniti, intitolato “National Security Strategy of the United States of America”. Esso contiene la nozione di “legittima difesa preventiva” la quale, stando al tenore di tale atto, potrebbe essere esercitata dagli U.S.A. per prevenire, oltre che le imminenti minacce con uso di armi di distruzione di massa, anche atti terroristici. Fermo restando che sulla legittimità dell’uso della preventive self defence la Corte Internazionale di Giustizia si è sempre guardata bene dal pronunciarsi[5], l’attacco degli Stati Uniti sul territorio afgano, se si seguisse questo filone interpretativo, sarebbe riconducibile a tale dottrina.

In realtà non sfugge all’evidenza dei fatti che lo schianto degli aerei, sulle Torri del World Trade Center e sul Pentagono, si potrebbe qualificare formalmente come “attacco diretto e già sferrato”, il quale consentirebbe un uso della forza, proporzionata all’attacco, quale espressione della legittima difesa tout court. A ben vedere, condividendo la tesi offerta da autorevole dottrina[6], ancorché si faccia fatica a qualificare il terrorismo internazionale quale crimen iuris gentium, esso è riconducibile all’azione di un gruppo ristretto di individui e non di uno Stato. Questa conclusione configurerebbe il bombardamento statunitense sul territorio di Kabul come illegittimo, perché ha realizzato effetti disastrosi su un intero Stato e quindi anche e soprattutto sulla popolazione civile, a fronte, invece, di un crimine individuale, determinando così un diverso ordine internazionale. Tanto è vero che una risoluzione ONU del 14 novembre 2001 prevedeva una condanna dei Talebani per avere permesso che l’Afghanistan venisse utilizzato come base per l’esportazione del terrorismo attraverso la rete al-Qāʿida ed altri gruppi terroristici e per aver garantito sicuro asilo a Osama Ben Laden, al-Qāʿida e altri loro associati, e in questo contesto, si chiedeva il supporto alla popolazione afghana per rimpiazzare il regime talebano.

L’accordo USA – Talebani: i primi passi verso un nuovo ordine internazionale?

Un buon manuale di storia avrebbe analizzato nel dettaglio ogni singolo episodio accaduto nel corso di poco più di 18 anni di presenza statunitense nell’area afgana. Ovviamente non è questa la sede per farlo, anche per mancanza di competenze specifiche in materia da parte di chi scrive. Ciò che invece si vuole trattare è, si spera, l’esito finale di tale vicenda che, per anni, ha investito l’ordine internazionale.

Il 29 febbraio 2020 le delegazioni statunitense e talebana hanno firmato a Doha, in Qatar, un accordo di pace al fine di avviare una fase di negoziazione tra le due parti. Al momento non vi sono ancora fonti giuridiche autorevoli in materia ma, dalle dichiarazioni rilasciate[7], l’accordo è sottoposto a reciproche condizioni:

• gli Stati Uniti ritireranno le loro truppe e quelle delle forze alleate dal territorio afgano entro quattordici mesi e, a breve termine, entro centotrentacinque giorni dalla firma vi sarà una riduzione della presenza americana fino ad un massimo di 8600 uomini;
• in cambio i Talebani eviteranno di ospitare in Afghanistan organizzazioni terroristiche.

Non è ancora chiaro quale sarà il ruolo del governo di Kabul, laddove il fatto che la firma sia stata apposta dal mullah Baradar implica che gli Stati Uniti riconoscano nel sistema islamico-talebano un ordinamento statuale. Che questo possa dar causa a nuovi conflitti interni? Fa ben sperare che una delle clausole dell’accordo prevede che si dia avvio ai negoziati tra il Governo di Kabul e i Talebani già a partire dal 10 marzo presso Oslo[8], con il rilascio di migliaia di persone detenute illegittimamente dai due fronti intra-afgani[9]; ovviamente gli U.S.A. non hanno omesso di sottolineare che il mancato rispetto degli impegni assunti determinerebbe la risoluzione dell’accordo. Inoltre alla sua definizione hanno partecipato anche alcuni rappresentanti della N.A.T.O., i quali hanno chiesto l’inserimento di una clausola al fine di migliorare la condizione delle donne nel Paese[10].

È evidente che l’accordo in esame, nonostante la sua auspicata portata storica nell’ambito delle relazioni internazionali, non è di immediata e piena attuazione: i negoziati richiederanno dei mesi, la trasformazione dello status hic et nunc in un ordinamento civile degli anni. L’obiettivo è quello di raggiungere un ordine internazionale ed interno, stabile e duraturo, che sia presupposto per il mantenimento della pace e che eviti lo scontro tra le fazioni presenti sul territorio afgano. Il controllo in tal senso dovrebbe essere, dunque, affidato al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite in conformità alle prerogative sancite dal capo VII della Carta.

Sostanzialmente ciò avverrà? Ai posteri l’ardua sentenza!