DPCM e ordinanze regionali: al limite della legge

I DPCM e le ordinanze regionali sono legittimi dal punto di vista costituzionale? Visione dei due strumenti più criticati della politica emergenziale

 

Breve excursus sull’evoluzione normativa a seguito dell’emergenza COVID-19

Con delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020[1] è stato dichiarato lo stato d’emergenza connesso all’emergenza sanitaria che allora stava colpendo soltanto la Cina, ma che successivamente ha interessato il mondo intero. Poco dopo la diffusione del virus in Lombardia e Veneto, il Governo ha emanato il d.l. 23 febbraio 2020, n. 6, con il quale ha istituito le cc.dd. “zone rosse” nelle aree in cui si era sviluppato il focolaio, limitando l’ingresso e l’uscita da suddette zone e prevedendo anche altre misure restrittive. Tuttavia, il numero di nuovi casi positivi nei giorni successivi è aumentato in modo esponenziale, specie in Lombardia, e ciò ha reso necessario l’estensione all’intera regione dei provvedimenti dapprima limitati a determinati Comuni. Ma ciò ha comportato un esodo di massa dalle regioni del nord Italia verso le regioni del sud Italia, allora ancora prive di contagi. Preso atto di ciò, il Governo ha allora esteso la zona rossa all’intera Penisola.

Da qui la situazione epidemiologica è andata sempre più aumentando, e con successivi DPCM sono stati imposti limiti sempre più stringenti, fino a restringere la possibilità di circolazione soltanto all’interno del proprio Comune di residenza e soltanto per comprovate esigenze.

Non sarà questa la sede dell’analisi approfondita dei numerosi – e per certi versi ambigui e complicati – provvedimenti adottati dall’Esecutivo per far fronte all’emergenza sanitaria, né delle varie misure economiche che il Governo ha adottato con i successivi decreti-legge[2]. Il punto focale dell’indagine, infatti, sarà la legittimità o meno dei DPCM adottati e appena citati.

 

I DPCM sono costituzionalmente legittimi?

Come si è detto, per far fronte all’emergenza del tutto straordinaria che ha attraversato e sta attraversando il nostro Paese, lo strumento adottato è essenzialmente quello del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM).

Innanzitutto occorre stabilire qual è il rango che tali provvedimenti assumono nella gerarchia delle fonti. Soltanto a seguito della risposta di tale interrogativo si potrà analizzare la legittimità dei provvedimenti emergenziali adottati. Occorre precisare che i DPCM sono stati ancorati al d.l. n. 6/2020, conv. in l. n. 13/2020. Infatti, gli artt. 2 e 3 del d.l. in questione attribuiscono poteri di adozione di ulteriori misure volte al contenimento dell’emergenza sanitaria. Precisamente, l’art. 3 attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di adottare gli ormai noti DPCM. Tali DPCM, come detto, limitano alcune libertà fondamentali sancite dalla Costituzione, quali:

• la libertà personale (art. 13 Cost.),
• la libertà di circolazione (art. 16 Cost.),
• la libertà di riunione (art. 17 Cost.) e
• la libertà di culto (art. 19 Cost.).

 

Il problema si pone tra dettato costituzionale e DPCM: infatti, la Costituzione stabilisce che tali libertà possono essere limitate esclusivamente in base ad una legge, prevedendo pertanto una riserva di legge. Ma i DPCM tuttavia non sono una legge, ma semplici atti amministrativi. Infatti, ricordiamo che l’art. 70 Cost. attribuisce la potestà legislativa esclusivamente in capo al Parlamento, il quale è organo rappresentativo del popolo. Al Governo, quindi, è attribuito non il potere legislativo, ma solo quello esecutivo, e quindi può esclusivamente dare esecuzione agli atti legislativi emanati dal Parlamento.

Al Governo, però, spetta l’emanazione di alcuni atti che vengono equiparati, quanto a forza, alla legge ordinaria: si parla, in tal caso, di atti aventi forza di legge. Stiamo parlando del decreto legislativo (o decreto delegato) e del decreto-legge, disciplinati rispettivamente dagli artt. 76 e 77 Cost.

Quello che ci interessa al momento è il decreto-legge, il quale può essere emanato in casi straordinari di necessità ed urgenza, che appunto stanno sussistendo in questo momento storico[3]. Il decreto-legge comporta una successiva conversione in legge da parte del Parlamento, e quindi vede un intervento ex post del Parlamento a seguito dell’emanazione da parte del Governo del decreto-legge.

Lo strumento della decretazione d’urgenza, e quindi del decreto-legge, ad avviso di chi scrive, risulta lo strumento più idoneo rispetto ai DPCM[4]. Si è detto, infatti, che la Costituzione stabilisce che soltanto la legge può limitare le libertà fondamentali da essa stabilite, e i decreti del Presidente del Consiglio non sono atti legislativi, ma atti amministrativi.

Pertanto, anche se il DPCM è stato ancorato ad un decreto-legge, il quale è equiparato alla legge ordinaria, essi comunque sollevano – ad avviso di chi scrive – dei dubbi di legittimità costituzionale, per le ragioni sopra esposte: i DPCM, pur avendo fondamento nel d.l., sono e rimangono atti amministrativi, ed in quanto tali non possono derogare alle libertà costituzionali.

 

Ordinanze regionali a seguito dell’emergenza Covid-19

Anche le regioni hanno e stano giocando un ruolo fondamentale nel contenimento della diffusione della pandemia. Infatti, le singole regioni stanno emanando delle ordinanze che prescrivono ulteriori misure, anche più restrittive.

Viene sempre in rilievo l’art. 3 del d.l. n. 6/2020, il quale stabilisce che le regioni possono emanare ordinanze, purché si rispettino alcuni limiti prescritti dal decreto stesso, ossia devono introdurre misure più restrittive rispetto a quelle governative e non devono incidere sulle attività produttive.

Quello che viene in rilievo è la possibilità, manifestata da alcuni Presidenti di Regione, di chiudere i confini regionali, impendendo l’ingresso e l’uscita dal relativo territorio.

Ebbene – sempre ad avviso di chi scrive – tali ordinanze non possono che essere costituzionalmente illegittime. Infatti, l’art. 120 Cost. stabilisce che la Regione non può adottare provvedimenti che ostacolino, in qualsiasi modo, la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni.

In ragione di ciò, si ravvisano profili di illegittimità costituzionale di tali ordinanze. Ricordiamo una cosa però: l’atto amministrativo nasce sempre come legittimo. Infatti, essi diventano illegittimi soltanto a seguito della dichiarazione di illegittimità da parte del giudice amministrativo oppure a seguito del ritiro dell’atto amministrativo da parte dell’Amministrazione autrice dello stesso (c.d. potere di autotutela).

Pertanto, non possiamo parlare di illegittimità dell’ordinanza, ma possiamo casomai soltanto affermare che l’ordinanza presenta dei profili di illegittimità: fino a tale dichiarazione da parte del giudice amministrativo, però, non si può parlare di illegittimità in senso stretto.

 

Ordinanze “più espansive” da parte delle regioni

Si è detto come le regioni possano adottare provvedimenti più restrittivi. Ma non mancano i casi di provvedimenti espansivi da parte delle stesse, specie a seguito del basso numero di contagi rispetto ad altre regioni italiane.

Stiamo parlando della Regione Calabria, la quale con ordinanza del Presidente di Giunta n. 37 del 29 aprile 2020, ha consentito la ripresa delle attività di bar, ristoranti, pizzerie e pasticcerie con somministrazione dei relativi prodotti attraverso il servizio con tavoli all’aperto. Tale punto dell’ordinanza è in contrasto con il DPCM del 26 aprile 2020, il quale invece prevedeva la possibilità, fino al 18 maggio, di poter effettuare soltanto servizio d’asporto e non anche servizio ai tavoli.

Tale ordinanza ha comportato la reazione del Governo, il quale ha diffidato la Presidente Santelli, minacciando l’impugnazione dell’ordinanza. Ora, non è ben chiaro se il Governo intenderà impugnare l’ordinanza della Governatrice calabrese dinanzi alla Corte Costituzionale per conflitto di attribuzione o dinanzi al TAR. Le scelte hanno delle ripercussioni: infatti, dinanzi il giudizio per conflitto di attribuzione (giudizio abbastanza comune dinanzi alla Consulta) sarebbe del tutto inutile, data la lunghezza dei giudizi costituzionali; di contro, l’impugnazione dinanzi al TAR comporterebbe celerità, venendo la questione decisa nel giro di pochissimi giorni (24/48 ore).

Ma comunque, in questa sede il problema non è questo, ma le conseguenze che l’ordinanza ha comportato. Il profilo di illegittimità invocato dal Governo attiene alla misura troppo espansiva adottata e di cui sopra, ossia l’apertura dei locali di ristorazione, pizzerie, bar ecc.

Si potrebbe prospettare, a seguito dell’ordinanza confliggente con i D.P.C.M., una rimozione del Presidente della Giunta ex art. 126 Cost. Ebbene, la disposizione in questione stabilisce che “il Presidente della Repubblica stabilisce dispone lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge”.

Ma in tal caso non sono stati compiuti atti contrari alla legge, in quanto – come si è detto – il DPCM è un atto amministrativo, e pertanto non si ravvisano i presupposti affinché vi possa essere la rimozione del Presidente della Regione Calabria.

Le conseguenze che potrebbero derivare dalla possibile dichiarazione di illegittimità dell’ordinanza attengono esclusivamente all’efficacia della stessa: essa, infatti, a seguito di una siffatta dichiarazione, perderebbe efficacia.