La tutela internazionale dell'ambiente

I soggetti e le fonti della tutela internazionale dell’ambiente tra prassi e buona volontà

 

Perché parlare della tutela internazionale dell’ambiente

La tutela internazionale dell’ambiente rimane sempre un argomento attualissimo e trasversale. Infatti le sorti del nostro pianeta, vittima di un cambiamento climatico denunciato nei Fridays for Future dai seguaci di Greta Thunberg, dipendono anche dall’esito delle presidenziali americane per la scelta di un candidato più environmentally friendly, dalla forza di volontà di un’Unione Europea climate-neutral entro il 2050 e da una Cina dalle mire economiche espansionistiche a incerto impatto ambientale.

Perché ancora oggi non si riesce a dare una svolta drastica ai comportamenti degli Stati e dei loro abitanti per salvare la Terra dai rischi catastrofici del cambiamento climatico? Una delle risposte sta nella natura stessa del diritto internazionale che dovrebbe disciplinare le azioni statali in primis e nella conseguente inesistenza di un’organizzazione internazionale unicamente devota alla causa ambientalista e capace di imporsi sul singolo Stato.

 

I soggetti del diritto internazionale ambientale

La soggettività internazionale è una delle problematiche sollevate dalla tutela internazionale dell’ambiente, visto che i destinatari delle norme internazionali, comprese quelle ambientali, sono primariamente e direttamente gli Stati, dotati di personalità giuridica internazionale in quanto enti sovrani ed indipendenti.

Le Organizzazioni Internazionali, che associano gli Stati, diventano di conseguenza dei soggetti internazionali funzionali, la cui personalità giuridica internazionale è strumentale all’esercizio delle loro competenze attribuite loro dai trattati. Le imprese multinazionali e gli individui restano i destinatari e beneficiari indiretti delle norme internazionali sulla base della giurisdizione statale a cui sono sottomessi, la quale può essere più o meno vincolata a certe regole sovranazionali.

 

Le fonti del diritto internazionale ambientale

La tutela internazionale dell’ambiente trae la sua origine da quei trattati che disciplinavano la condivisione tra Stati di risorse comuni transfrontaliere, come i corsi d’acqua. L’obiettivo però non era la tutela ambientale ma la garanzia di un buon vicinato.

Possiamo distinguere tre principali fonti del diritto internazionale[1] ambientale:

1. Diritto consuetudinario
2. Diritto pattizio
3. Soft Law

 

1. Il diritto consuetudinario

La consuetudine nasce da un comportamento reiterato (usus o diuturnitas) ed adottato dalla maggioranza degli Stati, con la convinzione diffusa che quel comportamento sia moralmente, socialmente e giuridicamente obbligatorio (opinio iuris ac necessitatis).

Tra le norme consuetudinarie rientrano i principi generali applicabili alla tutela internazionale dell’ambiente quali:

• La regola sic utere tuo ut alienum non laedas, cioè puoi farne uso finché non danneggi gli altri, che è stato applicato al caso della sentenza arbitrale Trail smelter case[2] del 1941, da cui ne discende il divieto di uno Stato di poter usare o permettere l’uso del territorio, che per emissioni di fumi causi danni al territorio (o a beni e persone) di un altro stato. Il danno deve essere significativo, provato, non essere un mero rischio e riguardare un incidente transfrontaliero.
• Obblighi di due diligence, uso diligente di risorse, un uso in sé legittimo ma a certe condizioni.
• Obbligo di cooperazione, che si declina nell’impegno a partecipare a partenariati globali e nell’inserimento di norme interne che definiscano responsabilità e risarcimento per danni. Ne discende l’integrazione nei piani economici di considerazioni di impatto ambientale, come la VAI (Valutazione di Impatto Ambientale).
• Principio di prevenzione, per cui lo Stato deve regolare, ridurre, proibire attività che provocano un danno ambientale, adottando regole e misure appropriate, vigilando e controllando.
• Principio di precauzione, da rispettare in presenza di minacce di gravi danni ambientali irreversibili, anche in assenza di certezze scientifiche.
• Principio “chi inquina paga”, per cui sta a chi inquina l’obbligo di prevenire, ridurre o cessare l’attività inquinante e pagare per eventuali danni.
• Principio della sostenibilità, per cui non bisogna compromettere la possibilità delle future generazioni di sviluppare e soddisfare i propri bisogni.

 

2. Il diritto pattizio

Anche per la tutela internazionale dell’ambiente i trattati, le norme pattizie, vincolano i soli Stati ratificanti e indirettamente i soggetti privati subordinati alla loro giurisdizione. Vi sono tuttavia, seppur pochi, trattati che si applicano direttamente agli attori privati e riguardano attività altamente pericolose, ad alto rischio di impatto ambientale, come l’inquinamento da idrocarburi, il trasporto di merci pericolose, il trasferimento transfrontaliero di rifiuti pericolosi e l’energia nucleare. Si ricordi la Convenzione di Basilea del 1992 sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento[3].

Non meno importante la Convenzione sulla biodiversità del 1992[4], che pone l’accento sui concetti di conservazione della diversità biologica, prevenzione dei danni, uso sostenibile delle risorse, condivisione di informazioni ed innovazioni tra Paesi industrializzati e Paesi in via di sviluppo.

Nell’ambito della lotta al cambiamento climatico, da citare è la Convenzione Quadro (CQCC) delle Nazioni Unite adotta al Summit della Terra di Rio nel 1992[5], a cui aggiungere il Protocollo di Kyoto (1997) per una riduzione del 5% dei gas ad effetto serra rispetto all’anno 1990[6]. Inoltre uno strumento non vincolante viene proposto in quell’occasione, l’Agenda 2021. Il Protocollo di Kyoto, per i Paesi aderenti, prevede un meccanismo flessibile di mercato per l’acquisto di quote di emissioni inquinanti (Emission trading), per permettere a chi riduce di più del previsto di cedere il proprio surplus di emissioni a un Paese meno virtuoso. Inoltre i Paesi sviluppati possono investire nei Paesi in via di sviluppo per il medesimo obiettivo di riduzione dei gas (Clean Development Mechanism).

Durante le varie Conferenze che seguiranno vi sarà un’evoluzione dell’impegno internazionale in materia ambientale: gli obiettivi di sviluppo iniziano ad intrecciarsi con quelli di lotta al cambiamento climatico. Da qui il Settimo Millennium Development Goal per uno Sviluppo Sostenibile (2015)[7] e l’Agenda 2030 con i suoi SDGs (Sustainable Development Goals), tra cui i più inerenti sono: acqua ed energia pulita (SDG6 e 7), città sostenibili (SDG11), produzione e consumo responsabili (SDG12), protezione della biodiversità marina e terrestre (SDG14 e 15).

L’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico del 2016[8] è stato il primo accordo universale vincolante. Al suo art. 2 se ne evincono gli obiettivi: “rafforzare la risposta mondiale alla minaccia posta dai cambiamenti climatici, nel contesto dello sviluppo sostenibile e degli sforzi volti a eliminare la povertà”, in particolare riducendo i gas ad effetto serra che incidono sul riscaldamento globale. Tutti i 195 stati sono firmatari[9], ma non tutti hanno ratificato e quindi sono vincolati all’accordo[10]. Gli Stati Uniti, seppur abbiano ratificato, il 4 novembre 2020 saranno ufficialmente fuori dall’accordo dopo il ritiro (withdrawal) voluto da Trump a novembre dell’anno scorso. Anche la Cina, tra i Paesi più inquinanti, ha formalmente ratificato il trattato.

 

3. La soft law

A porre rimedio all’assenza di un diritto internazionale direttamente applicabile alle imprese è la soft law, il diritto soffice, l’insieme di strumenti giuridici non vincolanti. Un approccio volontaristico sembra meglio rispondere alla richiesta di una una tutela internazionale dell’ambiente che non comprometta la concorrenza economica e che dia ampio margine di azione nelle scelte di responsabilità sociale di impresa.

Tra i principali strumenti ricordiamo:

• Il Global Compact delle Nazioni Unite[11] con i suoi Ten Principles[12], a cui hanno aderito finora 11,593 imprese, impegnate inter alia a rispettare i diritti umani e dei lavoratori, adottare un approccio preventivo rispetto alle problematiche ambientali, promuovere iniziative per una maggiore responsabilità ambientale, sviluppare tecnologie non dannose per l’ambiente.
• Le Norme delle Nazioni Unite sulla Responsabilità delle Imprese Multinazionali rispetto ai diritti umani[13] e all’ambiente[14]. Le imprese transnazionali devono adempiere agli obblighi di protezione dell’ambiente secondo le normative interne al loro Stato e gli standard internazionali.
• Le Linee guida dell’OCSE per la Responsabilità Sociale d’Impresa[15] (Corporate Social Responsibility). Le imprese dovrebbero garantire un adeguato sistema di gestione ambientale, che preveda fasi di valutazione, monitoraggio e reporting sull’impatto ambientale delle proprie attività e predisporre piani di emergenza per prevenire e contenere i gravi danni ambientali.

 

Conclusione

Tra i continenti più virtuosi in materia di tutela internazionale dell’ambiente vi è l’Unione Europea[16], grazie al forte livello di integrazione tra Stati, che permetterebbe di far prevalere l’interesse generale della comunità europea su quello dei singoli Paesi membri. Ricordiamo l’efficacia diretta del diritto europeo e il suo primato sull’ordinamento interno. Da non dimenticare inoltre il sistema di valori europeo. Questo spiega il perché della difficoltà da parte di altri continenti di adottare comportamenti socialmente responsabili a difesa dell’ambiente quando sono in gioco interessi economici di progresso e sviluppo. Il diritto internazionale per la tutela dell’ambiente, senza una volontà di Stati pronti ad associarsi e vincolarsi a delle norme, risulta essere un ammasso di dichiarazioni di intenti e di azioni volontaristiche e di facciata.

Anche le multinazionali, attori sovrastatali di indubbia potenza, non essendo soggetti di diritto internazionale, non possono che esprimere delle buone intenzioni, sottomettersi alle norme dello Stato più o meno virtuoso dove si delocalizzano, facendo pubblicità del proprio impegno sociale. Tuttavia tale imprese non sono sottoposte a meccanismi sanzionatori ultrastatali, che permetterebbero un giudizio super partes e neutrale rispetto agli interessi economici in gioco.

Auspicabile sarebbe un’organizzazione internazionale per l’ambiente capace di imporsi sugli Stati a difesa della nostra Casa Comune. Finora ci accontentiamo delle soluzioni di second-best, non ottimali e relegate dentro dinamiche negoziali ed intergovernative.

A novembre del prossimo anno ci attende una grande svolta o un buco nell’acqua: la COP26, ventiseiesima Conferenza sul Cambiamento Climatico, che avrà luogo a Glasgow in Scozia.