La Politica estera e di difesa dell'UE

La Politica estera e di difesa (PESC e PSDC) interna all’Azione Esterna dell’UE

 

La PESC e la PSDC: settori dell’Azione Esterna dell’UE

L’azione esterna dell’UE è vasta e tocca diversi ambiti: la Politica estera e di sicurezza comune (PESC), la Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC), la politica commerciale, la cooperazione allo sviluppo, l’aiuto umanitario e la solidarietà tra gli Stati. L’UE inoltre si inserisce all’interno del sistema ONU e NATO: perciò si dibatte sull’evoluzione verso una politica europea di difesa e sicurezza che sia più indipendente e rafforzata. Essa sembra a volte inghiottita dal sistema NATO manifestando una certa debolezza di fronte alle superpotenze.

Per capire come l’UE gestisce i propri Affari Esteri, comprese le missioni sul campo, esporremo inizialmente i principi e gli obiettivi generali dell’azione esterna dell’UE (§1), per poi passare ad analizzare la Politica estera e di difesa dell’UE (PESC e PSDC), con i dovuti riferimenti normativi ai Trattati sull’UE e sul funzionamento dell’UE (d’ora in poi TUE e TFUE). Ai prossimi articoli rinviamo gli altri settori dell’azione esterna europea.

In particolare vedremo come la Politica estera e di difesa dell’UE si articola in:

• una Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) per la gestione degli Affari Esteri europei (§2)
• una Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) per gli aspetti più operativi e militari (§3)
• un Servizio per l’Azione Esterna (SEAE), struttura di supporto alle precedenti politiche (§4)

 

Obiettivi e principi dell’Azione Esterna dell’UE

Quello che ispira l’azione interna[1] ispira anche l’azione esterna dell’UE (art. 21 TUE) e quindi la sua politica estera e di difesa: la promozione della democrazia, dei diritti umani, dello Stato di diritto, del multilateralismo, della pace, della solidarietà tra i popoli, dello sviluppo sostenibile, il rispetto del diritto internazionale, la difesa dei propri valori e della propria sicurezza[2].

L’azione esterna è in generale la capacità di poter adottare atti unilaterali che hanno ripercussioni su Stati Terzi e di poter stipulare accordi internazionali (art. 216 TFUE). L’UE può far questo in quanto dotata di personalità giuridica di diritto internazionale (art. 47 TUE), dunque titolare di diritti ed obblighi discendenti dall’ordinamento internazionale e capace di farli valere.

Altro importante principio che caratterizza l’azione esterna dell’UE è la coerenza (art. 13, 21, 26 TUE e art.7 TFUE) tra politica interna ed estera, tra le politiche interne stesse e tra l’azione comunitaria e quella dei singoli Stati[3].

La politica estera e di difesa dell’UE è fondata anche sulla solidarietà politica tra gli Stati membri (art. 24 TUE). Ciò implica la preferenza per una convergenza di azioni ed interessi, per uno spirito di collaborazione tra Stati e tra questi e le istituzioni europee. Questo deve interessare non solo la fase decisionale, ma anche quella operativa ed esecutiva. Il coordinamento si rende possibile anche quando gli Stati membri appoggiano le posizioni dell’UE all’interno delle altre Organizzazioni Internazionali (art. 34 TUE): ciò permette agli Stati membri di dimostrarsi sempre parte di un fronte comune europeo anche se occupano posizioni di rappresentanza nazionale. Tuttavia in materia di Difesa, competenza prettamente statale, le divergenze tra gli Stati sono ancora visibili, ostacolando il progetto di una maggiore integrazione in questo ambito.

 

La Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC)

Questo è il settore più ampio e controverso dell’azione esterna dell’UE[4]. Con il Trattato di Lisbona (2007) si elimina la divisione in pilastri dell’UE[5], la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) diventa settore dell’Azione Esterna e si mantiene il metodo intergovernativo, a scapito di quello comunitario, per la presa di decisioni in materia (prevalenza della regola dell’unanimità). Altra importante novità è la nascita dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza (AR/VR), una sorta di Ministero degli Esteri europeo.

L’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR) è una figura chiave per le relazioni esterne dell’UE: esso, nominato dal Consiglio Europeo, indossa “due cappelli”, ricoprendo sia la posizione di vicepresidente alla Commissione (VP) sia di Presidente del Consiglio in formazione Affari Esteri. Le sue principali funzioni sono: avanzare proposte al Consiglio per elaborare la politica estera; dirigere le delegazioni dell’UE all’estero; vigilare sulla coerenza dell’azione esterna assieme alle altre istituzioni (artt. 26, 27 TUE); attuare la politica estera e di difesa dell’UE in qualità di mandatario del Consiglio. All’italiana Federica Mogherini è succeduto lo spagnolo Josep Borrell, attuale AR/VP.

Il Trattato di Lisbona ha anche previsto come organo della PESC il Presidente del Consiglio Europeo, che ricopre ormai una carica permanente (due anni e mezzo di mandato) per garantire la continuità e coerenza dell’azione esterna dell’UE. Prima di Lisbona era prevista la presidenza a rotazione semestrale. Attualmente tale carica è ricoperta dal belga Charles Michel. Tale Presidente assieme a quello della Commissione si occupa della rappresentanza esterna dell’Unione nelle materie di Politica Estera e di Sicurezza comune che non rientrano nelle attribuzioni dell’Alto Rappresentante (art. 15 TUE).

Come notiamo a livello istituzionale la politica estera e di difesa dell’UE non ha un unico volto: diverse istituzioni sono chiamate in causa in fase di elaborazione, decisione, attuazione di tale politica. Questo manifesta la volontà del legislatore europeo di trovare un compromesso tra l’esigenza di rendere la politica estera europea più comunitaria possibile, sottraendola all’unilateralismo, e le pressioni di certi Stati più sovranisti e difensori del proprio peso internazionale. Più volte la Gran Bretagna, scontrandosi con Francia e Germania, ha ostacolato lo sviluppo verso una maggiore autonomia strategica dell’UE.

Seppur la politica estera europea è indipendente da quella dei singoli Stati, per la sua formazione ed esecuzione sono necessari i meccanismi di concertazione tra Stati all’interno delle istituzioni europee (Consiglio e Consiglio Europeo[6]), per una convergenza di azioni e un approccio comune (Art. 32 TUE). La PESC è una competenza né esclusiva né concorrente, ma sui generis, in quanto limitata solo nei fini dai Trattati, ma per i mezzi sta agli Stati decidere in sede di Consiglio e Consiglio Europeo. È previsto un ruolo marginale del Parlamento Europeo e della Commissione. Proceduralmente il Consiglio delibera su proposta dell’Alto Rappresentante, previa consultazione del Parlamento Europeo e approvazione della Commissione (art. 27 TUE). Le decisioni del Consiglio sono vincolanti.

Non si applica in questo ambito il principio di sussidiarietà (art. 5 TUE) né quello di flessibilità (art. 352 TFUE).

Possiamo allora dire che la caratteristica dell’azione esterna UE in ambito di politica estera e di difesa comune è la prevalenza del metodo intergovernativo e della regola dell’unanimità nel processo decisionale. Ciò vuol dire che prevalgono i particolari interessi degli Stati in fase decisionale, mentre resta marginale il ruolo delle istituzioni rappresentative dell’interesse comune europeo (PE, Commissione, Corte di Giustizia[7]). Interessante aspetto della regola dell’unanimità è l’astensione, che non pregiudica l’adozione di una decisione a meno che non rappresenti 1/3 degli Stati equivalente ad 1/3 della popolazione europea, nel qual caso la decisione non è presa.

La Politica Estera Europea è fatta anche di un insieme di accordi bilaterali con i Paesi Extra-europei coinvolti nella gestione dei flussi migratori. Questo si intreccia anche con altri settori dell’Azione Esterna dell’UE, che approfondiremo nei prossimi articoli. Per ora basta citare la passata operazione navale dell’UE nel mar Mediterraneo, Operazione Sophia, a cui è succeduta l’attuale Operazione IRINI[8]: esse rappresentano un esempio di integrazione delle forze militari e di polizia europee. Questo impegno è stato avviato anche su impulso dell’Alto Rappresentante. Per capire come si muove l’UE sul piano operativo bisogna analizzare la PSDC come esposta di seguito.

 

La Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC)

Il braccio operativo della Politica estera e di difesa dell’UE è costituito dalla Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) e dal SEAE (Il Servizio Europeo per l’Azione Esterna)[9].

La suddetta politica offre i mezzi militari e civili per gli interventi all’estero (Missioni di Petersberg[10]). Ai sensi dell’art. 42 del TUE un’evoluzione ulteriore è possibile con il passaggio a una difesa comune, che richiede l’unanimità del Consiglio Europeo, oppure con l’instaurazione di una cooperazione strutturata permanente tra Stati militarmente più capaci[11].

Al 1999 (Vertice di Helsinki) risale il progetto di una difesa comune che si configura come istituzione di una Forza Militare Europea di Reazione Rapida per la gestione delle crisi. L’obiettivo era quello di poter dispiegare sul terreno ed entro 60 giorni un massimo di 60 mila effettivi – forze militari messe a disposizione dagli Stati Membri – per le missioni umanitarie, di mantenimento della pace e di gestione delle crisi.

Il Vertice di Nizza del 2001 ha portato alla formazione di strutture politiche e militari permanenti. In questa occasione la PSDC diventa ufficialmente parte della PESC[12]. Rimane dunque la messa a disposizione da parte di ogni Stato Membro di proprie forze armate per le Missioni Petersberg. La procedura per l’intervento prevede la proposta dell’Alto Rappresentante o di uno Stato Membro, a cui segue la decisione del Consiglio che ne stabilisce obiettivi, portata e modalità. Gli Stati offrono i loro contributi, risorse militari e civili o forze multinazionali (gruppi di Stati Membri). Un esempio di forza multinazionale è stato l’EUROFOR (EUropean Rapid Operational FORce), che ha riunito forze francesi, italiane, spagnole e portoghesi per interventi al servizio dell’UE e della NATO (es. in Albania) nei primi anni Duemila. Ogni azione in ambito PESC e PSDC deve essere compatibile con gli impegni assunti in sede NATO. Come coordinarsi con la NATO, visto che alcuni Stati dell’Unione sono anche membri dell’Alleanza? Il coordinamento è disciplinato dall’accordo BerlinPlus[13].

Prima di arrivare a un ulteriore sviluppo tecnico-militare con il progetto di un vero e proprio Esercito Europeo bisogna tuttavia aspettare che si configuri una volontà politica tra gli Stati Membri di cedere la propria sovranità nel campo della difesa e sicurezza, senza lasciare la politica estera e di difesa dell’UE in un limbo o impasse. Tale volontà sembra venir meno di fronte ai sovranismi emergenti in Europa, che hanno per esempio portato all’uscita del Regno Unito, che contribuiva al settore della Difesa seppur sempre restio all’idea di un esercito europeo. Inoltre partendo dal presupposto di una complementarietà tra UE e NATO non si ritengono finora necessarie duplicazioni. Una maggiore autonomia strategica richiede ulteriori costi, mentre dipendere militarmente dai propri alleati è certamente più economico, come sottolinea l’Alto Rappresentante Josep Borrell in un’intervista a Euronews[14]. Quest’ultimo ha ricordato che l’Unione Europea, seppur necessiti di maggiore autonomia, non è e non ha l’ambizione di essere un’unione militare.

 

Il Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE)

Il SEAE (Servizio Europeo per l’Azione Esterna), operativo dal 2011, è la struttura di supporto dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (art. 27 TUE) e riunisce funzionari provenienti sia dalla Commissione che dal Consiglio, oltre ai diplomatici delle delegazioni UE all’estero (rappresentanti speciali)[15]. Il suo personale dunque ha tre origini diverse: le due Direzioni (RELEX e DEVELPMENT) della Commissione Europea, la DG e il Segretariato del Consiglio (compreso il Comitato Militare e i centri operativi e di pianificazione), i corpi diplomatici degli Stati Membri[16].

Si aggiungono i Rappresentanti speciali dell’UE (diplomatici) inviati nei paesi segnati da crisi e conflitti, che richiedono la difesa degli interessi europei, della pace e dello stato di diritto.

Tra gli strumenti finanziari ed operativi del SEAE ricordiamo lo Strumento di politica estera (FPI), il Fondo Europeo di Sviluppo (FES) e lo Strumento per il vicinato europeo (ENI).

L’UE inoltre coopera con gli organi delle Nazioni Unite e degli istituti specializzati delle Nazioni Unite, il Consiglio d’Europa, l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) e l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) (art. 220 TFUE). Presso tali organizzazioni vi sono le delegazioni in rappresentanza dell’UE, che cooperano con le missioni diplomatiche degli Stati Membri.

Oltre le delegazioni UE nelle altre Organizzazioni Internazionali, anche i suoi rappresentanti diplomatici nei Paesi Terzi coordinano ed esprimono le posizioni dell’UE[17]: essi parlano dunque parlano a nome dell’Unione negli ambiti di sua competenza e previo accordo con gli Stati membri. Il problema si pone soprattutto a livello multilaterale, quando l’UE, solita ricoprire posizioni di osservatore, dunque senza alcun’influenza nelle prese di decisione, deve esprimere la posizione comune su certi argomenti che non sempre trovano l’unanime accordo tra i suoi Stati.

 

Ultimi sviluppi e conclusioni

Negli ultimi anni sono emerse diverse iniziative nel campo della Politica estera e di difesa dell’UE, tra cui ricordiamo la PESCO[18] (Permanent Structured Cooperation), prevista dai Trattati e il Fondo Europeo di Difesa (7 miliardi da investire nel prossimo settennio[19]). Una maggiore autonomia strategica richiede una stessa cultura strategica, cioè interpretare il mondo allo stesso modo (J. Borrell). Perciò l’attuale Presidenza tedesca al Consiglio si è posta come obiettivo lo sviluppo di un documento (Strategic Compass) con cui individuare minacce e rischi, obiettivi e impegni condivisi nel campo della security policy. L’Alto Rappresentante si occuperà di un’analisi dei rischi che sarà alla base di un dialogo strategico strutturato tra gli Stati Membri. Verranno affrontate i temi della gestione della crisi, della resilienza, delle capacità civili e militari e dei partenariati. L’obiettivo è rendere l’Europa un security provider più forte e credibile. L’Agenzia Europea per la Difesa giocherà un ruolo chiave nello sviluppo tecnologico strategico-militare.

Il passaggio a una difesa comune, che darebbe maggiore spessore al ruolo strategico-militare dell’UE a livello internazionale, quindi alla sua politica estera e di difesa, richiede l’unanimità del Consiglio Europeo e se si vuole renderla oggetto di una cooperazione rafforzata (art. 326 TFUE) necessita dell’unanime consenso del Consiglio. Sta dunque ai singoli Stati accettare una tale evoluzione, considerando che ad alcuni di loro basta il proprio peso politico-militare nel contesto dell’Alleanza Nord-Atlantica. Dunque l’efficacia e coerenza della politica estera e di difesa dell’UE risultano ancora non pienamente garantite, poiché non è ancora chiara la volontà di rafforzare la cooperazione, come dimostrato dai negoziati sul Quadro Finanziario Pluriennale europeo (2021-2027) che ha ridotto di gran lunga gli stanziamenti per la Difesa (13,2 mld).

L’UE si conferma storica e fedele Alleata interna al Patto Nord-Atlantico e principale persecutrice dei fini impartiti dalle Nazioni Unite. Il suo ruolo sarà davvero appoggiato dalla nuova presidenza americana, rinnovando la cooperazione con il Vecchio Continente e alleggerendo i toni anche nell’ambito del libero commercio mondiale e del cambiamento climatico? Questo – finora solo dichiarato – ritorno all’atlantismo del Presidente Biden è in contrasto con l’amministrazione precedente, più egocentrica e focalizzata sulla sponda del Pacifico. L’approccio trumpiano aveva tuttavia spinto gli europei a riconsiderare un rafforzamento dell’Unione in tema di Difesa per colmare la grande assenza americana. L’attuale presidente francese, Emmanuel Macron, l’anno scorso ha osato accennare a una presunta “morte celebrale” della NATO (fonte Euronews), un’occasione per rendere l’UE una potenza geopolitica. Eppure con l’arrivo di Biden la NATO forse ritornerà ai tempi d’oro. Così si rischia di vedere la NATO e una maggiore autonomia strategica europea come avversarie non coesistibili. Una visione che pecca di un riduzionismo (legittimo) dell’Alleanza Atlantica a mero braccio militare al servizio degli Stati Uniti. Lo stesso Alto Rappresentante Josep Borrell considera tale visione come “a very bad approach”.

“Nobody want to be dependent. We want to be autonomous in order to face the problems with our capacities, doing that with our partners when possible and alone if necessary.” – J. Borrell Fontelles, Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza dell’UE[20].