I finanziamenti UE

Principi e approvazione del bilancio europeo a beneficio dei finanziamenti Ue

 

Il bilancio e i finanziamenti UE

Sin dal Trattato di Maastricht del 1992[1], l’Unione europea[2] viene a delinearsi come uno spazio politico, economico e monetario. Tale configurazione è confermata dai successivi trattati modificativi e, da ultimo, dal Trattato di Lisbona del 2007[3]. Al fine di realizzare uno spazio siffatto, è stato necessario che l’Ue si dotasse di un proprio bilancio che le consentisse, tra le altre, di effettuare finanziamenti agli Stati membri.

La materia del bilancio trova le sue fonti negli artt. 310-324 TFUE, nei Regolamenti (UE, EURATOM) 2018/1046 e 2013/1311, in diversi accordi interistituzionali tra Parlamento europeo[4], Consiglio e Commissione in materia di gestione finanziaria.

Il bilancio è composto da tutte le entrate e tutte le spese dell’esercizio finanziario preso in considerazione. L’Ue, fatte salve altre entrate[5], finanzia il bilancio integralmente tramite risorse proprie. Queste ultime sono rappresentate dai dazi delle tariffe doganali, dalle aliquote IVA, dall’aliquota del reddito nazionale lordo degli Stati membri e da altri prelievi. Nella maggior parte dei casi la riscossione delle entrate è effettuata dagli Stati membri che effettuano una trattenuta a titolo di spesa di riscossione.

Si è detto, inoltre, che il bilancio contiene anche le spese dell’Ue. Queste, a titolo esemplificativo, vengono ricondotte ai finanziamenti che l’Ue effettua a favore degli Stati membri ovvero per dare esecuzione agli obblighi internazionali a cui essa è vincolata in ragione dei Trattati internazionali – soprattutto di natura commerciale – stipulati con Stati terzi o altre organizzazioni internazionali. Limitando l’analisi ai soli finanziamenti Ue, è noto che tale organizzazione internazionale contempla tra le sue istituzioni, ai sensi dell’art. 13 TUE, la Banca Centrale Europea[6] e la Corte dei Conti. Inoltre, l’articolato apparato di cui è dotata l’Ue presenta al suo interno altri organi con competenze finanziarie: si pensi alla Banca Europea per gli Investimenti[7]. Questi organismi, per così dire, “monetari” consentono, da un lato, la adeguata gestione delle risorse europee, dall’altro, la corretta distribuzione dei finanziamenti agli Stati in conformità ai principi del trattato istitutivo. È, tuttavia, necessario tenere a mente che, ai sensi degli artt. 312 e 314 TFUE, sono Parlamento europeo, Consiglio e Commissione, quali istituzioni politiche dell’Ue, che hanno competenza in materia di bilancio.

 

I principi sul bilancio UE

Si è già detto che il bilancio contiene tutte le entrate e tutte le spese: questo principio, previsto dall’art. 310, par. 1., co.1, TFUE implica la c.d. unità del bilancio. Si tratta di un principio non assoluto, dal momento che vi sono alcune tipologie di spese, come quelle in materia di cooperazione rafforzata ex art. 332 TFUE, che non vengono iscritte nel bilancio ma rimangono a carico degli Stati membri.

Corollario del principio dell’unità di bilancio è quello dell’universalità dello stesso all’interno di un singolo anno finanziario, in base al quale dal 1° gennaio al 31 dicembre di ogni anno le entrate devono coprire, senza alcun tipo di distinzione o specificazione, tutte le spese, dal momento che il Regolamento (UE, EURATOM) 2018/1046 pone un divieto di compensazione tra le prime e le seconde (c.d. divieto di contrazione).

Ne deriva il fatto che la politica economica europea sia ispirata al principio di equilibrio di bilancio tra entrate e spese: esso è stato codificato nell’art. 314, par. 10, TFUE ma era contenuto già nel Patto di Stabilità e Crescita sottoscritto dagli Stati dell’Eurozona nel 1997, al fine di controllare le rispettive politiche di bilancio; inoltre una disciplina precipua della nozione strutturale di “equilibrio” si rinviene nel Patto di bilancio europeo (c.d. Fiscal Compact) approvato il 2 marzo 2012 da 25 Stati membri[8] ed entrato in vigore il 1 gennaio 2013. Il concetto di “equilibrio di bilancio” implica per l’Ue sia il divieto di ricorrere al prestito per coprire eventuali disavanzi, sia l’obbligo di verificare – prima della loro adozione – che i finanziamenti Ue abbiano un’adeguata copertura. “Equilibrio strutturale” è una nozione ben più complessa di quella di matematica uguaglianza tra entrate e spese. Da ciò consegue che il raggiungimento dell’equilibrio del bilancio europeo – in ragione dei vincoli convenzionali sopracitati – impegna anche gli Stati membri al medesimo risultato: è sulla base di questo regime giuridico internazionale che si sono rese necessarie la l. cost. 1/2012 e la sua rispettiva l. di attuazione 243/2012 che hanno determinato la modifica dell’art. 81 della Costituzione italiana[9].

Affinché l’Ue possa effettuare finanziamenti a favore degli Stati membri non è sufficiente una previsione di spesa nel bilancio; si rende invece indispensabile, ai sensi dell’art. 310, par. 3, TFUE, l’adozione preliminare di un atto giuridicamente vincolante dell’Ue che dia fondamento giuridico alla sua azione e all’esecuzione della spesa corrispondente.

 

Procedura di adozione del bilancio

Ai sensi dell’art. 314 TFUE la c.d. funzione di bilancio è esercitata da Parlamento europeo e Consiglio. In particolare il bilancio annuale dell’Ue è stabilito nel rispetto del quadro finanziario pluriennale. Quest’ultimo è adottato con Regolamento, mediante procedura legislativa speciale, dal Consiglio all’unanimità, previa approvazione del parlamento europeo a maggioranza dei suoi membri. È fatta salva la possibilità al Consiglio di approvarlo a maggioranza qualificata, quando ciò è previsto da una conclusione del Consiglio europeo adottata all’unanimità. Dalla procedura legislativa ad hoc prevista dal Trattato di Lisbona, si evince che – sebbene sia necessaria, ai fini della validità delle forme sostanziali, l’approvazione del Parlamento – è sul Consiglio che viene focalizzata la responsabilità dell’adozione del bilancio, quale istituzione portatrice dell’interesse degli Stati membri.

Si deve tener presente che in tale procedura è coinvolta anche la Commissione europea. In particolare essa, portatrice dell’interesse dell’Ue nel suo complesso, entro il 1° luglio di ogni anno raggruppa le previsioni delle spese per il successivo anno finanziario elaborato da ciascuna istituzione Ue, ad eccezione della BCE. Da questa opera collettanea risulterà un progetto di bilancio che entro il 1° settembre viene proposto al Parlamento europeo e al Consiglio. È proprio da questa proposta che prende avvio tutta la procedura, ricca di dies a quo[10] e dies ad quem[11] vincolanti per Parlamento e Consiglio, che si concluderà con la constatazione di adozione da parte del Presidente dell’istituzione portatrice degli interessi dei cittadini europei, ovverosia il Parlamento.

 

Esecuzione del bilancio

Dopo la sua approvazione, il bilancio deve essere eseguito: questa competenza è esercitata dalla Commissione, ai sensi dell’art. 317 TFUE. Pur se la responsabilità resta in capo a tale istituzione, de facto l’esecuzione del bilancio è delegata agli Stati membri. In questa fase, un’importante funzione è esercitata anche dalla Corte dei Conti, la quale esercita un controllo finanziario sugli atti di esecuzione adottati dalla Commissione, presentando al Parlamento e al Consiglio una dichiarazione di affidabilità dei conti e di legittimità delle relative operazioni.

Si tratta di un controllo che non solo è di natura formale, ma che investe anche il merito della sana e corretta gestione del bilancio. Il controllo politico sull’esecuzione è, invece, affidato al Parlamento europeo (art. 319, par. 1, TFUE) che, su raccomandazione del Consiglio, dà atto alla Commissione dell’esecuzione del bilancio attraverso una dichiarazione che nella prassi ha preso il nome di “decisione di scarico”: si tratta di un atto non meramente formale che potrebbe essere accompagnato da osservazioni o che, nei casi peggiori, potrebbe anche non essere adottato. In quest’ultima ipotesi il controllo politico effettuato dal Parlamento assume rilevanza massima e si configura come propedeutico all’adozione di una probabile mozione di censura nei confronti dell’intera Commissione.

 

La vasta gamma di finanziamenti UE

Come si è detto, il bilancio europeo è lo strumento attraverso il quale l’Ue fornisce finanziamenti per una vasta gamma di progetti e programmi nei settori più disparati. A titolo esemplificativo si riportano[12]:

• sviluppo urbano e regionale
• occupazione e inclusione sociale
• agricoltura e sviluppo rurale
• politiche marittime e della pesca
• ricerca e innovazione[13]
• aiuti umanitari.

 

Una volta erogati i fondi ai beneficiari, la loro gestione necessiterà dell’applicazione delle regole più rigorose, in ragione dei principi di trasparenza e responsabilità quali corollari del diritto ad una buona amministrazione previsto dall’art. 41, parr. 1-2, della Carta di Nizza. Si è detto che la responsabilità esecutiva sul bilancio è in capo ai Commissari europei ma che, tuttavia, la maggior parte dei finanziamenti è gestita direttamente all’interno degli Stati membri: ciò implica che spetti ai governi nazionali effettuare controlli sul loro andamento, salvo nei casi in cui i finanziamenti siano gestiti direttamente dall’Ue.

I finanziamenti UE sono erogati sotto forma di sovvenzioni o appalti per l’acquisto di beni e servizi. I beneficiari possono essere persone fisiche o giuridiche che operano negli Stati membri. Nell’alveo delle persone giuridiche beneficiarie, la prassi si sta sviluppando nel senso di far ricomprendere non solo le piccole e medie imprese con sede nell’Ue, ma anche ONG che operano in settori di attività dell’Ue senza fini di lucro.

Dunque, dalla ricostruzione complessiva si evince che la farraginosa procedura di adozione del bilancio è da ascriversi alla necessità di garantire finanziamenti mirati coerenti con le politiche europee in conformità agli obiettivi dell’Ue ex art. 3 TUE e alle sue competenze esclusive e concorrenti con gli Stati membri ai sensi del TFUE.