La riserva di legge: forma di garanzia dello Stato di diritto

Gli aspetti fondamentali del principio della riserva di legge, argomento tanto di diritto costituzionale quanto di diritto penale

 

Nozione di riserva di legge

La riserva di legge è quel principio previsto dalla Costituzione (ex art. 25) il quale richiede che una determinata materia sia disciplinata da una disposizione legislativa di rango primario.

Tale principio ha natura garantistica, fa sì quindi, che le fattispecie più delicate siano disciplinate dalla legge ordinaria, ossia le disposizioni emanate dal Parlamento secondo il procedimento emanato dagli art. 70- 74 Cost., e dalla legge costituzionale emanata in base al procedimento previsto dall’art.138 Cost.

Tale principio, come vedremmo più avanti, si ritiene soddisfatto anche dal decreto legislativo (che si trova nella prassi abbreviato in d. lgs.)[1] e dal decreto legge (abbreviato invece in d. l.)[2], nonostante queste siano disposizioni di cui è competente il Governo.

Ovviamente è preferibile, essendo il principio di riserva di legge un principio garantistico, che la materia sia disciplinata da una legge che viene emanata in base ad un procedimento legislativo che è pubblico e dialettico, rispettando così i principi democratici su cui si basa il nostro ordinamento.

 

Tipologie

Nel nostro ordinamento si distinguono diverse tipologie di riserva di legge.

Vi è, in primis, la riserva di legge ordinaria che si distingue a sua volta in:

• riserva di legge assoluta, la quale prevede che la materia dev’essere disciplinata interamente dalla legge ordinaria. Un esempio di tale riserva è l’art. 13 della Cost. “La libertà personale”: “La libertà personale è inviolabile. Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dall’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge”.
• riserva di legge relativa prevede invece che una fattispecie sia disciplinata dai principi che sono stabiliti dalla legge, riducendo la discrezionalità dell’esecutivo, che potrà intervenire dettando la disciplina di dettaglio con i propri regolamenti.
• riserva di legge rinforzata ossia riserve di legge assolute o relative per cui la Costituzione pone dei limiti alla discrezionalità del legislatore, prestabilendo dei contenuti che tale legge deve possedere. Ad esempio tale tipologia di riserva di legge rinforzata è contenuta nell’art. 16 Cost. “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente per qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza.”
• riserva di legge formale richiede invece che l’attività normativa sia compiuta dal solo Parlamento, escludendo gli atti aventi forza di legge. Le disposizioni coperte da riserva di legge formale infatti sono quelle “coperte” da riserva di assemblea[3].

 

Quelle sinora elencate, sono le tipologie più diffuse, da ricordare sono anche:

• La riserva di legge a favore dei regolamenti parlamentari[4], i quali sono un complesso di norme che rappresentano l’espressione concreta dell’autonomia normativa e organizzativa di ciascuna Camera. Essi stabiliscono lo svolgimento dei lavori dell’Assemblea, le procedure di decisione, l’esercizio delle varie funzioni e i rapporti con il Governo. Sotto lo Statuto Albertino, i regolamenti parlamentari non erano considerati fonti del diritto, atti in grado, cioè di innovare l’ordinamento giuridico bensì regole prodotte e applicate solo all’interno delle Camere, da considerarsi quindi come “interna corporis”, ossia meri atti interni dell’organo.
• La riserva di giurisdizione consiste nel principio secondo il quale per determinate materie (specialmente quelle riguardanti le restrizioni della libertà) debba intervenire l’autorità giudiziaria e non magari qualsiasi altra autorità. Esempio di riserva di giurisdizione è previsto, come anche abbiamo visto poc’anzi, dall’art. 13 della Costituzione, il quale al secondo comma prevede che “In casi eccezionali di necessità e urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l’autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori che devono essere comunicati entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria e se, questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto.”[5].

 

Riserva di legge in ambito penale

La regola della riserva di legge in materia penale assume un valore e un significato sostanziale quale strumento tendenzialmente idoneo a realizzare l’aspirazione ad un diritto penale, inteso come extrema ratio: un mezzo cioè al quale si ricorre solo quando il suo uso appare necessario[6].

Il concetto di riserva di legge in materia penale trova disciplina all’interno dell’art. 25, comma 2, Cost. “Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge.”[7] e dall’art. 1 c.p. “Nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente preveduto come reato dalla legge, né con pene che non siano da essa stabilite”.

In ordine a tale principio, la dottrina si è posta innanzitutto l’interrogativo se nella sua nozione rientrino le sole leggi dello Stato o anche le leggi delle Regioni e in particolare gli atti legislativi delle Regioni c.d. a statuto speciale (art. 116 Cost)[8] e se quando fa riferimento alla “legge” fa riferimento alla sola legge del Parlamento, promulgata secondo l’iter previsto dall’art. 70-74 Cost., o debbano considerarsi anche le leggi delegate e gli altri atti aventi forza di legge.

Con riferimento alla prima questione, ossia se le Regioni possano avere potestà legislativa oppure no in materia penale, è risolta in modo negativo dalla dottrina. Precedentemente, i dubbi iniziali suscitati da una pronuncia della Corte Costituzionale[9], nascevano dall’assenza di argomenti testuali che apparissero decisivi sia per escludere la legge regionale dalla nozione di legge ex art. 25, comma 2, Cost., sia per negare l’attribuzione di potestà legislativa penale alle Regioni, nelle materie che l’art. 117 Cost. nella sua originaria formulazione, attribuiva alla loro competenza.

Tra gli argomenti in favore di questa tesi negativa, risulta decisivo il richiamo all’art. 3 Cost. (“Tutti i cittadini […] sono uguali di fronte alla legge”), affinché si eviti che una diversa regolamentazione in ambito penale venga a contrastare con l’uniformità di trattamento giuridico di tutti i cittadini. L’esclusione della potestà legislativa regionale in materia penale implica non solo il divieto per le Regioni di creare norme penali, ma altresì l’illegittimità costituzionale delle leggi regionali che suonino come abrogative di norme penali statuali o ne limitino l’ambito di applicazione[10].

Per ciò che concerne le leggi delegate (art. 76 e 77, comma 1, Cost.) e decreti legge (art. 77, comma 2 e 3, Cost.), la Costituzione riconosce a quest’ultime, come abbiamo ribadito anche in fase introduttiva, efficacia pari agli atti normativi a cui compete la qualifica di legge formale. A questo riconoscimento sono state però applicate delle riserve, per ciò che concerne le leggi delegate, in quanto rispetto ad esse il potere legislativo si limita a formulare criteri direttivi dettagliati e la loro concretizzazione compete al potere esecutivo.

Per ciò che concerne i decreti legge, numerose sono state le perplessità, poiché da un lato le esigenze di ponderazione che sono alla base della normazione penale appaiono contrastanti con le ragioni “di necessità e di urgenza” che dovrebbero essere alla base dell’emanazione dei decreti legge; dall’altro per tutto il periodo di vigenza del decreto, prima della conversione in legge, è escluso il potere del Parlamento sulla normazione penale.

Tali perplessità sono state messe a tacere attraverso la sentenza n. 51/85 della Corte Costituzionale, con la quale ha innanzitutto dichiarato illegittimo il comma 5 dell’art 2 c.p. e attribuito al decreto non convertito la sola efficacia ricollegabile alla regola della irretroattività della norma penale incriminatrice. Tale pronuncia della Corte appare rispettosa del principio di irretroattività ed inoltre fa sì che l’esecutivo non tenti di cancellare la rilevanza penale di determinate condotte antecedenti perché non assicuri immeritate impunità.