La responsabilità d'impresa nei paesi OCSE

Le Linee Guida e il sistema di monitoraggio dei Punti di Contatto Nazionali garantiscono la responsabilità d’impresa nei Paesi OCSE

 

La responsabilità d’impresa nei Paesi OCSE: le Linee Guida per le imprese multinazionali

Tra le iniziative elaborate a livello intergovernativo, le Linee Guida per le imprese multinazionali rappresentano il principale strumento volto a garantire la responsabilità d’impresa nei Paesi OCSE.

Adottate originariamente nel 1976 come allegato alla Dichiarazione sugli investimenti internazionali e le imprese multinazionali^[1] allo scopo di rafforzare la collaborazione tra i paesi dell’OCSE in un contesto di investimenti esteri, le Linee guida dell’OCSE rappresentano l’iniziativa più considerevole per la regolamentazione della condotta delle imprese aventi sede legale nei territori degli Stati membri dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico ed operanti sia in tali paesi che in Stati ospitanti. Le linee guida si configurano come un insieme di raccomandazioni non vincolanti rivolte direttamente alle imprese; esse identificano principi volontari per una condotta aziendale responsabile, coerente con la legge applicabile e gli standard riconosciuti a livello internazionale^[2].

A tal proposito, come nel caso dei codici di condotta delle Nazioni Unite^[3], anche la responsabilità d’impresa nei Paesi OCSE si caratterizza per l’assenza di vincolatezza ed imperatività delle disposizioni previste dalle Linee Guida, le quali rimangono pertanto un mero strumento di diritto internazionale soft^[4]. Ciononostante, sebbene affrontino in primo luogo la protezione dell’ambiente e il rispetto dei diritti umani e dei diritti dei lavoratori, le Linee Guida forniscono standard di comportamento prendendo in esame un più vasto ambito d’azione delle imprese multinazionali, tra cui la divulgazione di informazioni, l’anticorruzione e la tutela dei consumatori, con l’obiettivo di favorire il contributo positivo delle imprese in un’ottica più ampia rispetto alla sola sfera sociale, economica ed ambientale.

In particolare, le Linee Guida dell’OCSE si occupano di regolare la condotta delle multinazionali all’interno delle seguenti aree:

• divulgazione di informazioni;
• diritti umani;
• occupazione e relazioni industriali;
• ambiente;
• lotta alla corruzione e all’estorsione;
• tutela degli interessi dei consumatori;
• scienza e tecnologia;
• concorrenza;
• tassazione.

 

Pur essendo un mero strumento regionale di diritto internazionale non vincolante per la responsabilità d’impresa nei Paesi OCSE, le Linee Guida risultano altresì applicabili ad una serie di Stati terzi che hanno approvato l’iniziativa, tra cui Argentina, Brasile, Egitto, Lettonia, Lituania, Marocco, Perù e Romania^[5].

Di fatto, a fronte della maggiore globalizzazione delle attività delle imprese multinazionali, gli Stati membri dell’OCSE sono profondamente incoraggiati a cooperare allineando i propri approcci operativi, al fine di superare le lacune normative ad ostacolo di un’efficace regolamentazione delle società commerciali. In quest’ottica, il tema della cooperazione – preminente lungo tutto il testo delle Linee Guida – si estende a “tutti i paesi”^[6].

 

Un esempio virtuoso per la responsabilità d’impresa?

Nonostante la mancanza di vincolatezza giuridica, le Linee Guida veicolano un marcato impegno politico collettivo degli Stati membri dell’OCSE: tale coinvolgimento riflette le aspettative di una condotta aziendale responsabile nei confronti delle imprese che operano a partire da o nei propri territori, consci della propria posizione di fonte principale della maggior parte dei flussi di investimenti diretti globali^[7].

Inoltre, a differenza dell’elevata adesione degli Stati alle Nazioni Unite, il numero più limitato di paesi membri dell’OCSE ha positivamente contribuito all’adozione delle Linee guida, definite in seguito come “la strategia dei paesi sviluppati per la creazione del proprio quadro regolatorio per le attività delle multinazionali“^[8].

In tal senso, la presa di coscienza degli Stati membri dell’OCSE a proposito degli evidenti squilibri di potere fra governi da un lato e multinazionali dall’altro ha svolto un ruolo fondamentale nell’approvazione delle Linee Guida: di fatto, durante le negoziazioni notevoli preoccupazioni furono sollevate in merito all’effetto destabilizzante per i governi dei paesi ospitanti del crescente potere globale delle società commerciali, elemento che, al contrario, non fu debitamente considerato nel contesto delle Nazioni Unite, contribuendo pertanto al fallimento dei primi tentativi di redazione di un Codice di Condotta alla fine degli anni Settanta^[9].

A partire dal 1976, le Linee Guida per la responsabilità d’impresa nei Paesi OCSE hanno attraversato numerose fasi di revisione: in particolare, rispetto alla versione originaria sono stati introdotti rilevanti elementi di innovazione nelle formulazioni aggiornate adottate rispettivamente nel 2000 e nel 2011.

Dal punto di vista procedurale, maggiore attenzione è stata dedicata alle obbligazioni di dovuta diligenza e al coinvolgimento degli azionisti nei processi decisionali con riferimento alle operazioni aziendali con potenziali impatti negativi sulle comunità locali vulnerabili; allo stesso modo, un focus sugli standard ambientali si è posto l’obiettivo di migliorare le prestazioni delle imprese e ridurne l’impatto sugli ecosistemi naturali^[10].

É stata inoltre inserita un’intera sezione dedicata ai diritti umani, ispirata alla precedente esperienza dei Principi Guida delle Nazioni Unite su Imprese e Diritti Umani del 2011^[11].

 

Le linee guida OCSE e la tutela ambientale

Precisi riferimenti alla necessità che le imprese multinazionali adottino una condotta rispettosa nei confronti dell’ambiente sono presenti in varie sezioni delle Linee Guida. In particolare, la Prefazione ribadisce l’obiettivo di rafforzare il contributo delle società commerciali allo sviluppo sostenibile e migliorare l’apporto positivo delle imprese in ambito sociale, economico ed ambientale. Tuttavia, una specifica attenzione all’ambiente è dedicata all’interno della sezione VI, inserita nel testo delle Linee Guida solo in occasione della revisione del 1991^[12]. Fu però l’aggiornamento del 2000 a rappresentare un vero spartiacque per responsabilità d’impresa nei Paesi OCSE in campo ambientale, in quanto le Linee Guida incorporarono i principi ambientali sanciti dalla Dichiarazione di Rio sull’ambiente e lo Sviluppo e dall’Agenda 21 del 1992, così come precisi riferimenti allo sviluppo sostenibile, ai diritti umani e alla divulgazione di informazioni ambientali alla società civile^[13].

Attualmente, il Capitolo VI delinea un quadro in cui le imprese globali sono tenute a rispettare una serie di standard relativi alla salute, alla sicurezza e alla protezione ambientale nello svolgimento delle loro operazioni. Inoltre, le Linee Guida prevedono alcune disposizioni in materia di responsabilità ambientale aziendale che includono un preciso sistema di gestione ambientale, il coinvolgimento e la comunicazione con gli stakeholder, l’attuazione di una valutazione di impatto ambientale ed un’efficiente prevenzione e mitigazione dei rischi derivanti dalle attività dell’impresa^[14].

Complessivamente, in accordo con il Principio 4 della Dichiarazione di Rio che implica l’integrazione della protezione dell’ambiente nei processi di sviluppo, il Capitolo VI delle Linee Guida afferma il dovere generale di includere nei processi decisionali delle imprese le potenziali implicazioni negative nei confronti dell’ambiente delle proprie attività. Nonostante ciò, non è possibile ritrovare alcun riferimento alla responsabilità giuridica delle multinazionali per danni ambientali. Sono tuttavia presenti riferimenti sia al principio di precauzione che al principio di prevenzione: di fatto, in assenza di precise prove scientifiche riguardanti i potenziali rischi ambientali legati a specifiche attività, le imprese sono tenute ad agire in modo tale da ridurre al minimo gli eventuali danni agli ecosistemi naturali.

Le Linee Guida suggeriscono poi il mantenimento di piani di emergenza per prevenire, mitigare e controllare i gravi danni all’ambiente e alla salute derivanti dalle loro operazioni, e meccanismi di immediata segnalazione alle autorità competenti^[15].

Infine, al fine di ridurre al minimo le conseguenze negative di potenziali danni ambientali, le imprese sono tenute a fornire ai cittadini e alle comunità locali interessate informazioni sulle attività aziendali e sui materiali potenzialmente pericolosi impiegati nei processi produttivi. Al riguardo, le Linee Guida hanno contribuito alla costruzione di un sistema più trasparente in cui le società vengono messe nelle condizioni di comunicare informazioni rilevanti direttamente alle comunità interessate, con l’obiettivo di garantire l’inclusione della società in un quadro multi-partecipativo^[16].

 

Implementazione e monitoraggio: i Punti di Contatto Nazionali

Al fine di garantire un’efficace implementazione e monitoraggio delle Linee Guida, la revisione del 2000 ha previsto la creazione di un sistema di Punti di Contatto Nazionali con l’obiettivo di fornire un foro per la gestione delle richieste di indagine e la risoluzione di potenziali controversie derivanti dal mancato rispetto delle Linee Guida.

Più precisamente, i Paesi aderenti sono tenuti ad istituire appositi uffici con il compito di promuovere la corretta applicazione delle Linee Guida sul proprio territorio e chiarire ogni possibile incertezza in merito all’attuazione.

Conformemente ai principi di accessibilità e trasparenza, l’assetto istituzionale dei Punti di Contatto Nazionali dovrebbe includere un’ampia varietà di attori per garantirne il funzionamento in modo imparziale: tra questi, la comunità imprenditoriale, le ONG, le comunità interessate e le organizzazioni dei lavoratori svolgono un ruolo di primo piano nell’ effettiva applicazione delle Linee Guida^[17].

I Punti di Contatto Nazionali sono divenuti inoltre una concreta piattaforma di conciliazione per la risoluzione di controversie derivanti da accuse contro società potenzialmente non conformi: a tal proposito, gli Stati membri dell’OCSE, le organizzazioni, i gruppi interessati e le associazioni dei lavoratori possono sporgere denuncia contro una specifica impresa, alla quale seguirà una prima valutazione del caso volta a verificare la necessità di un esame più approfondito della situazione in essere. Successivamente, in caso di risposta affermativa seguiranno consultazioni con terze parti e con il Comitato per gli Investimenti dell’OCSE (CIME), il quale fornirà chiarimenti sulle modalità di applicazione delle Linee Guida in riferimento al caso in esame. Ciononostante, l’obiettivo di tale consultazione è puramente informativo, poiché il CIME non entrerà nel merito della valutazione delle accuse mosse alle società^[18].

Infine, in accordo con le parti coinvolte nella controversia, i Punti di Contatto Nazionali agiscono come mediatori attraverso la redazione di un rapporto in cui sono fornite informazioni in merito alla controversia e alle procedure impiegate per promuoverne la risoluzione; tuttavia, il contenuto dell’accordo non viene divulgato, in modo da preservare la riservatezza delle informazioni commerciali. Al contrario, una semplice dichiarazione viene rilasciata nell’eventualità in cui le parti non raggiungano un accordo o scelgano di non collaborare alla procedura di risoluzione della controversia. In ogni caso, tali raccomandazioni non hanno forza vincolante, pertanto dalla procedura non emergeranno sanzioni né alcuna forma di responsabilità della società^[19].

 

La garanzia di un’effettiva responsabilità d’impresa nei Paesi OCSE?

Allo stato attuale, circa 50 governi hanno istituito Punti di Contatto Nazionali sul proprio territorio per sovrintendere all’attuazione delle Linee Guida, tra cui Argentina, Colombia, Messico, Stati Uniti e Giordania. Inoltre, tra il 2000 e il 2018 tali agenzie hanno trattato oltre 420 casi di presunte violazioni delle Linee Guida.

A tal proposito, è interessante notare che i Punti di Contatto Nazionali istituiti negli Stati in cui ha sede la società madre hanno la competenza a considerare casi di presunte inosservanze delle Linee Guida anche in riferimento alle società controllate operanti in paesi terzi, spesso in via di sviluppo: di fatto, ai sensi della possibilità di ricondurre le attività delle sussidiarie alle rispettive controllanti, i Punti di Contatto inglesi, canadesi e olandesi sono stati coinvolti nella verifica della conformità rispetto ad attività di imprese multinazionali in Myanmar, Congo e India^[20].

Tuttavia, benché fondamentale nella verifica della conformità dei paesi OCSE alle Linee Guida, il sistema dei Punti di Contatto Nazionali presenta rilevanti criticità. In particolare, le procedure dei Punti di Contatto non hanno natura giudiziaria o quasi-giudiziaria. Di conseguenza, non vi è alcuna possibilità di obbligare le società multinazionali a collaborare ai fini di un’appropriata risoluzione della controversia, così come non verrà imposta alcuna sanzione nei confronti dell’impresa inadempiente^[21]. Ciononostante, la natura non vincolante delle raccomandazioni dei Punti di Contatto Nazionali non si traduce automaticamente in una mancata efficacia dell’intero meccanismo: di fatto, una multinazionale la cui condotta è ritenuta non conforme alle Linee Guida potrebbe essere soggetta a gravi danni reputazionali, che indubbiamente incideranno sull’impresa in termini di pubblicità negativa nel caso in cui il nome dell’impresa che avrebbe agito in violazione dei principi sanciti nelle Linee Guida venga divulgato all’opinione pubblica.

Il fatto che i paesi che non aderiscono alle Linee guida dell’OCSE non siano tenuti a istituire un Punto di Contatto Nazionali nonostante ospitino multinazionali la cui società madre abbia sede in un paese aderente rappresenta un ulteriore importante svantaggio per la fase di monitoraggio della conformità di Stati ed imprese. Per questo motivo, il rafforzamento del dialogo e della cooperazione con i paesi terzi appare più che necessario per promuovere un’applicazione universale delle Linee guida dell’OSCE^[22].

 

Violazioni delle Linee Guida e Punti di Contatto Nazionali: il caso del Cile

In riferimento a presunte violazioni delle disposizioni a tutela dell’ambiente contenute nelle Linee Guida, il caso del Punto di Contatto Nazionale cileno appare particolarmente interessante.

Nello specifico, nel 2002 l’ONG olandese Milieudefensie ed Ecocéanos Cile hanno sporto denuncia contro la società Marine Harvest Chile S.A., filiale cilena della multinazionale olandese Nutreco, asserendo al mancato rispetto dei principi ambientali contemplati dalle Linee Guida dell’OCSE.

Dal momento che il Cile ha approvato le Linee Guida nel 2000 e, di conseguenza, ha istituito sia il proprio Punto di Contatto Nazionale, sia il proprio Comitato per gli investimenti internazionali (CIME), il Punto di Contatto Nazionale cileno è risultato competente ad offrire i propri buoni uffici per risolvere la controversia tra le parti attraverso la redazione di una serie di raccomandazioni^[23].

Più precisamente, le accuse sollevate dalle due ONG riguardavano la destinazione di parte della riserva naturale del litorale nazionale ad attività di acquacoltura, le quali avrebbero eventualmente determinato notevoli impatti ambientali a causa della condotta della multinazionale Marine Harvest. In particolare, l’impresa non avrebbe rispettato il principio di precauzione sancito al punto 5.4 delle Linee Guida, in quanto a seguito delle proprie attività è stata registrata una spropositata proliferazione di alghe tossiche, risultata poi dannosa per l’ambiente marino locale. Allo stesso modo, secondo le ONG la società avrebbe ulteriormente violato il punto 5.3 delle Linee Guida in riferimento alla valutazione d’impatto ambientale, in quanto lo studio condotto sarebbe apparso inadeguato alle attività svolte successivamente.

D’altra parte, l’azienda ha presentato solide evidenze scientifiche per dimostrare che l’origine della fioritura di alghe in questione non fosse associata alle operazioni di acquacoltura, e ha tentato inoltre di dimostrare il proprio impegno a considerare attivamente l’impatto ambientale delle proprie attività tramite continue attività di monitoraggio e mitigazione. In maniera inaspettata, entrambe le parti collaborarono attivamente alla risoluzione della controversia, fornendo informazioni pertinenti ed assistenza tecnica per facilitare l’operato del Punto di Contatto Nazionale: per questo motivo, l’istanza considerata dal Punto di Contatto Nazionale cileno è stata ritenuta vincente nel risolvere la disputa in modo costruttivo per le parti.

Di fatto, nonostante non venne identificata una precisa correlazione scientifica tra le attività di acquacoltura e la proliferazione di alghe nell’area, il Punto di Contatto Cileno ha invitato la multinazionale ad intraprendere una precisa strategia per minimizzare il proprio impatto ambientale, raccomandando inoltre il perseguimento dello sviluppo sostenibile e l’attuazione del principio di precauzione nello svolgimento del proprio operato^[24].

 

Conclusioni

In conclusione, è possibile affermare che le Linee Guida rappresentano un fondamentale strumento per garantire la responsabilità d’impresa nei Paesi OCSE. Tuttavia, sebbene presentino numerosi elementi di novità come la copertura di un più ampio ambito d’azione delle imprese multinazionali e la possibile estensione a paesi terzi non appartenenti all’OCSE, le Linee Guida si configurano come diritto internazionale non vincolante, in quanto non prevedono l’imposizione di obblighi in capo agli Stati, né tantomeno alle società operanti in e da tali paesi.

Con riferimento al monitoraggio e alla verifica della conformità, il sistema dei Punti di Contatto Nazionali risulta essere un fondamentale foro di dialogo per la risoluzione di controversie relative alla corretta applicazione delle Linee Guida; ciononostante, le raccomandazioni finali non assumono forza vincolante, e non risulta possibile imporre ad un’impresa riluttante di cooperare alla risoluzione della disputa in essere.