Il settore della cooperazione tra gli Stati è in grande fermento, soprattutto nell’ottica della repressione di fenomeni complessi e pericolosi come il terrorismo e la criminalità organizzata. Come può essere inquadrata dunque l’agenzia europea Eurojust?

 

Eurojust per l’Europa

L’Unione Europea conta numerose agenzie per il perseguimento dei numerosi obiettivi posti dai Trattati. Pensare però che l’Europa sia solo politica monetaria e riunioni dei ministri delle finanze è un errore. Per questo motivo ho deciso di scrivere sull’importante agenzia europea dell’Eurojust che ha sede all’Aia, nei Paesi Bassi. Quest’agenzia è stata istituita con la decisione 2002/187/GAI del Consiglio dell’Unione Europea con il compito di rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità. Il nome Eurojust non dice molto ai più, eppure il suo contributo è fondamentale. Con il compito di “sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili delle indagini e dell’azione penale contro la criminalità grave”[1] l’agenzia è oggi impegnata nella cooperazione giudiziaria in materia penale. Inoltre, partendo dal presupposto che l’Unione Europea garantisce i diritti fondamentali della persona e che le istituzioni possono adottare norme che riguardano l’ammissibilità reciproca delle prove, i diritti della persona e i diritti delle vittime della criminalità nonché altri elementi specifici della procedura penale, l’Eurojust risponde a pieno all’ esigenza di tener conto delle differenze tra le tradizioni giuridiche e al contempo creare una cooperazione giudiziaria[2].

 

Come si è arrivati alla costituzione di Eurojust?

Il processo che ha portato all’istituzione di Eurojust non è stato certamente facile poiché l’Unione Europea per lungo tempo non ha posto come obiettivo strategico la cooperazione giudiziaria, né civile né penale, fra gli Stati membri[3]. Eppure l’originaria impronta economica dell’esperienza comunitaria, orientata all’elisione degli ostacoli alla libertà di circolazione dei fattori produttivi, ha invero costituito un potenziale veicolo di diffusione e sviluppo della criminalità transnazionale. A partire dal 1992 l’Unione e gli Stati hanno inteso dapprima creare una struttura a tre pilastri (il primo socio-economico, il secondo di difesa e politica estera e il terzo di affari interni e giustizia) quindi porre le basi di un’Unione più sicura, infine creare uno Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (SLSG) come oggi previsto dal Trattato di Lisbona[4] che ha riformato i precedenti Trattati.  Si è trattata di una lenta erosione, ed oggi appunto è il Trattato di Lisbona che disciplina lo Spazio della Libertà, Sicurezza e Giustizia. Accanto alla modifica tipica strutturale (l’abolizione della struttura a tre pilastri dell’UE) il Trattato di Lisbona ha “svincolato” la cooperazione giudiziaria in materia penale da quegli obiettivi tipicamente o meramente economici ed ha assunto a materia fondamentale per la cooperazione tra Stati.

Il percorso che si è articolato nel tempo è stato duraturo ma complesso, sempre in un delicato tentativo di individuare il bilanciamento tra sovranità nazionale, slancio cooperativo ed integrazione in una materia tradizionalmente riservata alle autorità interne. Oggi tutto questo è ancora visibile essendo da sempre il tema della Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) e ancora di più della Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) particolarmente delicato. Per affrontare in maniera più incisiva la lotta al terrorismo e alle altre gravi forme di criminalità sempre più connotate dall’elemento della transnazionalità, la cooperazione giudiziaria assume attualmente un ruolo di primo piano all’interno dell’Unione attraverso il trasferimento di questa materia a quell’elenco di materie di competenza concorrente dell’Unione e degli Stati membri. È stato fondamentale il fine di “rafforzare la lotta contro le forme di criminalità organizzata”[5] nell’ambito di indagini ed azioni penali riguardanti almeno due Stati membri dell’Unione Europea per la costituzione di Eurojust. Infatti la materia in questione non era prevista sin dagli albori delle Comunità Europee, ed è stato solamente al termine del Consiglio di Tampere del 1999, quindi solo a seguito dell’adozione del Trattato di Amsterdam, che il Consiglio al caposaldo n. 6 ha affermato esplicitamente:

Le persone hanno il diritto di esigere che l’Unione affronti la minaccia alla loro libertà e ai loro diritti giuridici costituita dalle forme più gravi di criminalità. Per opporsi a queste minacce occorre uno sforzo comune per prevenire e combattere il crimine e la criminalità organizzata nell’intera Unione. Si impone una mobilitazione congiunta di forze di polizia e strutture giudiziarie per garantire che i criminali non possano trovare nascondigli né occultare i proventi dei loro reati all’interno dell’Unione.

 

A partire dalla fine degli anni 90 è stato così istituita una European Judicial Network (Rete Giudiziaria Europea)[6] proprio per combattere i reati di corruzione, traffico di stupefacenti e terrorismo. Questa Rete favorisce la cooperazione e l’assistenza giudiziaria tra gli Stati in modo tale che attraverso questi legami sia più facile aiutare i giudici e i procuratori nazionali a portare avanti le indagini e i procedimenti penali su scala transfrontaliera. La Rete può inoltre contare su una cooperazione tra gli Stati membri dell’Unione e una cooperazione di tipo multilaterale o bilaterale tra Stati membri e Stati terzi (con accordi che garantiscono un grado di cooperazione penale molto eterogeneo). Vi è una procedura piuttosto semplificata, ma sempre nel rispetto dei diritti fondamentali della persona e in un lasso temporale breve, per l’arresto e l’estradizione qualora sia richiesta da uno Stato[7]. Inoltre l’Unione ha adottato strumenti legislativi conformemente al principio del riconoscimento specifico tra cui il mandato europeo di ricerca delle prove[8] (MER) poi aggiornato con l’unico strumento dell’OEI[9], il blocco dei beni a sequestro probatorio ed altri specifici strumenti. La cooperazione giudiziale poi conta del necessario appoggio di Eurojust su cui mi soffermerò più avanti. La materia non ha un ordine ben preciso, ha presentato delle falle nella cooperazione[10] ma è prevedibile che vi possano essere degli interventi di riforma che in futuro possano rendere il sistema più efficiente. In concreto quindi si può fare ancora tanto, fermo restando quanto si dirà più avanti.

La creazione della cooperazione giudiziaria penale è in effetti non nuova: in Europa essa ha trovato espressione in norme pattizie di portata bilaterale o multilaterale, dando vita in alcuni casi a fenomeni di regionalizzazione della giustizia penale. Vi sono stati tentativi di coordinamento fra un ristretto numero di Stati che, per tradizioni culturali o storico-geografiche “vicine”, hanno permesso, come nel caso del Benelux[11] o dell’area scandinava[12], tentativi di coordinamento assai interessanti. Tuttavia il tema della cooperazione a livello europeo e a livello di Unione riguarda molte più realtà che soprattutto dal punto di vista giuridico sono distinte da altre pur all’interno del continente europeo. Vi sono innanzitutto forti connotazioni politiche, la volontà degli Stati è la condicio che apre spiragli di cooperazione più o meno efficaci e stabili. Ma si ha anche a che fare con il tema che riguarda il delicatissimo rapporto tra la domestic jurisdiction e il diritto internazionale, all’interno di una cornice come quella dell’Unione Europea, un’organizzazione internazionale che tanto complessa quanto innovativa è sempre stata considerata sin da subito come sui generis. In materia giudiziaria poi il binomio diritto nazionale e diritto internazionale è da rivedere nel riparto di competenze tra giudici nazionali ed europei: quello che è stato stabilito negli anni – relazioni fra ordinamento interno e quello sopranazionale, la primauté, l’effetto diretto, l’assimilazione o interpretazione conforme al diritto europeo – riguarda principi di carattere sostanziale, non di carattere organico[13]. A forze che pongono dei limiti ai poteri delle istituzioni europee, all’efficacia degli atti dell’Unione e al ruolo degli Stati membri vi sono forze che mirano al loro superamento. Ma quanto è in concreto possibile un’evoluzione così repentina della materia anche a fronte di fenomeni criminali complessi in un mondo in cui è più facile muoversi e circolare? L’attività di prevenzione e repressione deve o non deve trascendere la dimensione interna?

Eurojust a fronte dei suoi obiettivi favorisce la cooperazione tra gli Stati in materia penale e aiuta le amministrazioni nazionali nella lotta alla criminalità transnazionale organizzata. A questi propositi vi è una corrispondenza nei fatti e più specificamente nella composizione dell’Agenzia: il Collegio dell’Eurojust conta 28 membri nazionali, uno da ogni Stato membro, a capo del quale oggi vi è Ladislav Hamran, membro nazionale della Slovacchia e vice-presidente di Eurojsut il quale è subentrato a Michèle Coninsx, membro nazionale del Belgio. Si tratta di un’Agenzia che opera secondo il modello di organizzazione orizzontale, ossia un modello di cooperazione giudiziaria che concerne i rapporti tra giudici di diversi ordinamenti, i quali collaborano nel rispetto degli strumenti previsti per questa cooperazione e nel rispetto del regolamento interno dell’Agenzia. I componenti del Collegio sono giudici, pubblici ministeri o ufficiali di polizia dei rispettivi Paesi[14], ciascun membro è assistito da un aggiunto e da un’altra persona in qualità di assistente, con conseguente applicazione delle norme nazionali sul loro status giuridico. Il Collegio è aiutato nei suoi lavori da un’amministrazione interna divisa in più Uffici[15] che ha al suo vertice un Direttore. Un lavoro complesso, segnato da riunioni[16] e da incontri tra i rappresentanti nazionali e da continui colloqui con i vari Stati. Pur essendo un’Agenzia operante da pochi anni, l’Eurojust ha permesso il dialogo tra i giudici, ma solo nella misura in cui aumenta il grado di fiducia si possono raggiungere importanti traguardi come il principio di mutuo riconoscimento, in forza del quale la decisione giudiziaria proveniente da uno Stato membro produce effetto diretto anche davanti alle giurisdizioni degli altri Stati dell’Unione. L’Eurojust e gli Stati membri hanno dovuto affrontare un’altra importante questione di natura strettamente processuale, vediamo quale.

 

La giurisdizione, un concetto difficile che può aprire interessanti spiragli per il diritto europeo

Uno dei temi più complessi riconosciuti sin dalla costituzione di Eurojust è stato (e continua ad essere) quello di determinare i criteri per l’individuazione della giurisdizione nazionale cui spetta investigare. È particolarmente importante sottolineare che l’Eurojust può fornire assistenza ad un qualsiasi Stato membro purché vi sia una richiesta da un’autorità giudiziaria nazionale. In tal senso uno dei principi più importanti in materia processuale che riguarda il rispetto della massima “ne bis in idem” trova spazio e conferma anche a livello europeo nell’interesse della giustizia. Infatti il divieto di duplice giudizio si afferma[17] come principio riconosciuto cui si ispirano gli ordinamenti internazionali per ragioni di garanzia a fronte di pretese punitive. Anche quando vi sono indagini parallele e contemporanee vi devono essere importanti misure per evitare che le indagini in uno Stato membro possano eventualmente pregiudicare le indagini che si svolgono o sono state svolte in un altro Stato. Nel 2003 l’Eurojust ha pubblicato le Guidelines for deciding ‘Which jurisdiction should prosecute?’[18] nel caso in cui (non improbabile) su reati che coinvolgano più Stati vi siano più autorità nazionali che indaghino. La cooperazione a tal fine diventa elemento fondamentale per individuare quale giurisdizione nazionale debba indagare e come gli altri Stati possano cooperare nel rispetto delle decisioni del Consiglio e delle leggi nazionali. Si pensi alla territorialità, alla protezione dei testimoni, alla circolazione e alla trasmissione degli elementi di prova, tutti temi di diritto penale sostanziale e processuale, disciplinati negli ordinamenti nazionali ma non dal diritto europeo.

Gli Stati quindi non sono spettatori ma vengono posti in condizione di dialogare e confrontarsi. È opportuno sottolineare però come è alquanto complesso dare una immagine completa della cooperazione giudiziaria. Le autorità giudiziarie rappresentano un elemento imprescindibile del principio della sovranità così come lo jus puniendi è piena espressione del potere sovrano statale. La “perdita di sovranità”, anche se sarebbe più opportuno dire “materia che diventi di competenza dell’Unione”, che significa eventualmente la costituzione di una procedura penale europea intesa come costituzione di regole comuni sul processo penale e di un organo come il pubblico ministero europeo, è tema che viene recuperato a tentativi di un coinvolgimento e di integrazione delle autorità. Ma la materia in esame è in costante tensione fra l’obiettivo di realizzare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, fondato su scelte politiche, principi e norme condivisi e le istanze che promanano dall’esigenza di rispettare le sfere di sovranità nazionale. Tipicamente la definizione classica di sistema penale, quindi reati-sanzioni, si pone in relazione con la triade territorio-popolo-autorità in un difficile equilibrio tra poteri tipicamente legati al concetto di Stato, il diritto domestico da una parte e il diritto internazionale dall’altra. È facile dimostrare allora come la cooperazione giudiziaria sia ancora su un livello orizzontale, il che permette più una cooperazione basata sul dialogo tra gli attori internazionali piuttosto che una omologazione della materia penale ponendo in serie difficoltà la possibilità di creare uno spazio penale europeo. Anche per quanto riguarda i reati, si dà il caso che gli Stati membri sono ben lungi da costituire un corpus, un codice europeo che contenga principi e fattispecie criminali. Significherebbe adottare misure legislative talmente avanzate – si è parlato in dottrina in forma di codice – che un’enorme fetta di giurisdizione degli Stati verrebbe meno. Mancano anche le definizioni, basi fondamentali nel diritto penale. A differenza infatti del diritto privato nazionale e del diritto privato europeo, ci si trova in una sorta di limbo tra diritto penale e processual-penale nazionale e diritto penale internazionale: gli accademici infatti devono spesso porsi il quesito “is EU criminal law like national criminal law?”. Una domanda che nella pratica del diritto europeo non trova spazio né una risposta soddisfacente. Perché se è pur vero che, grazie all’elemento del “sui generis” cristallizzato con la celeberrima sentenza Van Geen & Loos[19], l’Unione Europea ha conosciuto un incredibile sviluppo normativo in moltissime materie nel rispetto della ripartizione delle competenze[20] e una fiorente attività della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in materia penale l’Unione è fortemente dipendente dalle azioni delle autorità nazionali che includono sia il recepimento degli atti dell’Unione sia l’applicazione delle leggi dalle corti nazionali. Gli Stati pertanto presentano regole molto diverse in materia giudiziaria e una procedura penale europea costituirebbe non solo un livello di cooperazione mai raggiunto prima da Stati ma, chissà, un motivo di vanto per l’Unione. Può sembrare quasi paradossale ma l’Unione Europea è comunque in grado di esprimere una posizione in diritto penale mediante una serie di strategie di intervento in primis da posizioni e strategie del Consiglio Europeo e del Consiglio. Si pensi alle riforme in Italia che derivano da opzioni politico-criminali di derivazione europea in materia di riciclaggio, tratta degli esseri umani, sicurezza sul lavoro, abusi di mercato, responsabilità da reato degli enti: e questo è avvenuto pur in assenza di competenza penale in capo all’Unione. L’Europa tuttavia non ha ancora discusso presso le proprie istituzioni di una possibile European criminal law, troppo presto per alcuni Stati[21] (ancora?), ma uno spiraglio di luce si intravede all’orizzonte. L’UE data la sua personalità giuridica[22] oltre ad avere stipulato trattati con Stati terzi ha concluso trattati che producono effetti giuridici per gli Stati membri: si pensi ai trattati multilaterali come la Convenzione delle Nazioni Unite sul Crimine Organizzato (UNTOC) del 2000 e la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione (UNCAC) del 2003. Così come la Carta dei Diritti Fondamentali ha lo stesso valore dei Trattati[23], i trattati cui l’UE è parte hanno effetti sugli Stati membri[24]. Questo complesso sistema di fonti del diritto ha determinato un imponente produzione normativa a cui si deve necessariamente ricollegare il percorso storico ed evolutivo che l’Unione ha avuto, un punto importante da non dimenticare se vi è la volontà di continuare nella cooperazione o di creare un sistema giuridico nuovo. Proprio perché il tema è l’agenzia di cooperazione giudiziaria penale, cosa rappresenta oggi Eurojust a livello operativo tenendo in considerazione l’attuale modello organizzativo dell’Unione?

Se si prende nota dei casi sottoposti a Eurojust si evince[25] chiaramente come il numero di questi sia andato aumentando negli anni, un trend in crescita che forse oggi più che mai è collegato alle gravi minacce della criminalità organizzata: si pensi al traffico internazionale di stupefacenti, al traffico di esseri umani o al terrorismo internazionale. Alla complessità di alcune forme di reato e alla diffusione e proliferazione di realtà criminali organizzate e complesse ne è scaturita una presa di posizione cui gli Stati non possono più astenersi: la cooperazione ed il mutuo sostegno. A mio giudizio è fondamentale far osservare che accanto alla tutela dei diritti fondamentali, all’economia e alla collaborazione tra gli Stati l’Unione si muove verso una cooperazione che non riguarda solo ed esclusivamente le materie o le tematiche legate all’economia ma anche temi che non erano previsti dai padri fondatori dell’Europa. Il rafforzamento di Eurojust è passato attraverso l’adozione della Decisione del Consiglio 2009/426/GAI che ha accentuato gli aspetti della cooperazione operativa tra gli Stati e tra Eurojust ed Europol: si tratta di un sostanziale sviluppo di uno spazio giuridico europeo che per lungo tempo non è stato al centro di negoziati. Infatti la formalizzazione della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale ha avuto inizio con il Trattato di Maastricht del 1992, poi conferma con la creazione di uno Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (SLSG) ed è stata “ritoccata” con il Trattato di Amsterdam del 1997 e poi, in base all’art. 68 del TFUE, il Consiglio, come istituzione che definisce gli orientamenti strategici generali per la pianificazione legislativa e operativa nell’ambito dello Spazio, ha adottato tre Programmi di azione (quello di Tampere per il quinquennio 1999-2004, quello dell’Aia per il 2004-2009 e quello di Stoccolma per il 2009-2014) e ad oggi non vi è in vigore un programma ma delle linee guida. Quest’ultime sono state adottate con un documento dal Consiglio Europeo che si è riunito a Ypres il 26 e 27 giugno 2014 e sono destinate a guidare l’Unione per il quinquennio 2015-2020. I destinatari di questa programmazione sono gli Stati membri e le altre istituzioni politiche dell’Unione, in primis la Commissione, in quanto titolare del potere di iniziativa legislativa. Si tratta di disposizioni che, pur essendo riconducibili all’ambito della “soft law”, possono svolgere un importante ruolo di indirizzo dell’integrazione europea. Quanto detto è provato dalla prassi già consolidata al momento dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che l’art. 68 TFUE ha “istituzionalizzato”: anche in assenza di una specifica base giuridica, la programmazione pluriennale nel campo della giustizia e degli affari interni era stata avviata sin dal programma di Tampere. Ad una attenta analisi dei punti relativi alla materia della cooperazione penale, quanto stabilito a Ypres dimostra come su alcuni punti l’Unione è, più o meno volutamente, in ritardo. Inoltre, l’anomalia di utilizzare le linee guida e non rimanere sul binario dell’adozione di programmi specifici mette fortemente in dubbio che quanto discusso a Ypres possa avere significativi effetti. Ad una lettura più approfondita delle Conclusioni del Consiglio poi appaiono temi già menzionati nei programmi precedenti come la lotta alle gravi forme di criminalità, tra cui la tratta ed il traffico di esseri umani e la corruzione nonché il cibercrimine ma non i nuovi elementi di cooperazione o di armonizzazione del diritto penale che si erano auspicati negli anni passati mettendo forse in dubbio che quanto fatto negli ultimi 15 anni sia veramente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia (particolarmente delicato e attuale è ad esempio il problema delle politiche di asilo, immigrazione e delle frontiere[26]). Solo su un tema l’Europa può vantare un importante passo in avanti per la creazione di un istituto di cooperazione: quello della Procura Europea, o più precisamente dell’EPPO (European Public Prosecutor Office). Nel combattere i reati contro gli interessi finanziari dell’Unione, la Procura Europea è, per espressa previsione dell’art. 86 TFUE, competente a individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. E solo questi per il momento, id est corruzione o reati a danno del bilancio dell’UE. In più la Procura Europea, che sorge dalla cooperazione rafforzata di ben venti Stati membri, non è ancora stata istituita. Si intravede la struttura[27], ma per la sua piena operatività si deve attendere il 2021. Il Parlamento Europeo infine ha da poco più di un mese votato a favore della risoluzione – con 456 voti favorevoli, 115 contrari e 60 astensioni – che prevede la creazione dell’EPPO che potrebbe quindi essere considerato un buon punto di partenza verso ambizioni programmi di lotta al crimine in senso ampio. Un altro organismo quindi che si aggiunge al tassello della cooperazione in materia penale, che si affianca all’OLAF, all’Europol e all’Eurojust.

Alla base delle agenzie che lottano contro la criminalità organizzata o contro alcune delle sue forme più attuali, vi sono da tempo dei principi che sono maturati nel tempo. È bene osservare che il principio di reciproco affidamento[28] è senza dubbio il più rilevante meccanismo per la costruzione dello Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (SLSG) e il suo frutto più importante è il mandato d’arresto europeo. Solo grazie a quest’ultimo si è potuto porre fine, ad esempio, all’impunità di centinaia di mafiosi condannati in Italia e rifugiatisi nella costa del Sol in Spagna[29]. L’Eurojust in questo senso ha messo in pratica una serie di principi affermatisi con l’evoluzione delle competenze dell’Unione e delle istituzioni ma che sono al contempo strettamente legati ad esigenze di tipo politico. Ci sono state sempre più occasioni così di avvicinare l’ordinamento europeo e i sistemi penali nazionali: tra queste proprio l’adozione di principi (mutuo riconoscimento, reciproco riconoscimento, ne bis in idem, etc.) che potessero concretamente avvicinare le diverse tradizioni giuridiche piuttosto che ricorrere all’adozione di convenzioni secondo il modello intergovernativo. La materia della cooperazione penale poggia sul necessario presupposto della certezza del diritto e del rispetto del principio di legalità, esigenze prioritarie in rapporto alla fluidità dei meccanismi di collaborazione fra autorità giudiziarie. Guardando il testo dell’art. 83 TFUE diventa chiaro come ad una prima lettura non pare ci siano particolari difficoltà. Ma se ci si sofferma la norma a ben vedere introduce una sorta di competenza penale indiretta dell’Unione (“ … deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria … norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni.”) poiché le direttive penali creano obblighi di adeguamento in capo agli Stati membri, cui compete la scelta dei mezzi più adeguati di attuazione, ma non istituiscono ex se fattispecie penali direttamente applicabili. Non da meno poi dal punto di vista operativo l’esecuzione delle decisioni giurisdizionali penali per le quali si richiede il riconoscimento: è richiesta infatti l’attivazione all’esecuzione, nel rispetto comunque dei diritti fondamentali, riconosciuti sia a livello interno che a livello europeo[30]. Pertanto credo sia opportuno citare due operazioni di Eurojust e vedere quindi come l’Agenzia svolga i lavori e come la cooperazione possa incentivare il dialogo tra le autorità nazionali.

 

L’Operazione Avalanche e il futuro della cooperazione penale

Uno dei risultati di recente cooperazione giudiziaria e di lotta al crimine è sicuramente rappresentato dall’Operazione Avalanche del 2016, un’operazione che ha portato all’eliminazione di una struttura criminale nota come “Avalanche” che operava con attacchi informatici attraverso l’uso di malware e di un complesso sistema basato sui “muli” che facilitava il riciclaggio di denaro derivante dagli attacchi informatici. Nelle parole dell’ex Presidente di Eurojust Michèle Coninsx per la conferenza stampa al termine di ben 4 anni di indagini si legge[31]:

“Today marks a significant moment in the fight against serious organised cybercrime, and exemplifies the practical and strategic importance of Eurojust in fostering international cooperation. Together with the German and US authorities, our EU and international partners, and with support from Eurojust and EC3, Avalanche, one of the world’s largest and most malicious botnet infrastructures, has been decisively neutralised in one of the biggest takedowns to date.”.

 

Una meno recente operazione ma di coordinamento dell’Europol e con risvolti del tutto simili per la lotta al crimine organizzato è stata invece l’Operazione Archimedes[32] del 2014 che ha coinvolto 34 Stati, i 28 dell’Unione e Stati terzi quali l’Australia, la Colombia, la Norvegia, la Serbia, gli Stati Uniti d’America e la Svizzera; inoltre il supporto di Agenzie e Organizzazioni Internazionali quali Frontex e Interpol. Sono risultati di notevole complessità operativa come questi che rendono le Agenzie Europee e Stati terzi ed organizzazioni internazionali fiduciosi e consapevoli dei mezzi a disposizione poiché è mediante la cooperazione degli attori internazionali che si possono conseguire importanti traguardi. L’Eurojust inoltre ha numerosi accordi[33] con agenzie Europee (si veda, in tema di stupefacenti, quello con l’EMCDDA o con l’Europol) così come ha stipulato accordi con Stati terzi (si veda, tra gli ultimi, quello con l’Ucraina e il Montenegro).

È decisivo quindi il ruolo dell’Europa, anche contro la criminalità organizzata. L’Eurojust inoltre favorisce legami di cooperazione giudiziaria tra Stati attraverso le squadre investigative comuni (SIC). Si tratta di uno strumento utile che, nato con la Decisione quadro del Consiglio 2002/465/GAI, facilita le attività di indagine nei casi in cui si quei reati complessi di natura transnazionale. Grazie a queste squadre che sono costituite per un dato periodo di tempo a seguito di un accordo tra paesi dell’UE (almeno due) ed è possibile la partecipazione alle attività di una squadra a rappresentanti di paesi extra-UE e a rappresentanti di Europol[34] e OLAF[35]. Le SIC non costituiscono solo uno strumento che prevede misure di coordinamento tra organi requirenti nazionali ma che più a fondo consente la formazione di un gruppo investigativo internazionale che agisce nell’ambito di un obiettivo comune, operando simultaneamente nei vari Stati membri interessati dalle indagini. Ad un fine così nobile però, a mio giudizio, si concretizza quel timore che la procedura penale europea possa portare con sé: piccole crepe ai sistemi nazionali della giurisdizione penale. A tal proposito, il d. lgs. n. 34/2016 che dà attuazione alla decisione quadro 2002/465/GAI del Consiglio del 13 giugno 2002, consta di otto articoli che non stravolgono il codice di procedura penale.

Si discute però, accanto alle condizioni operative e di cooperazione e accanto ai risultati pratici, del potenziale di Eurojust. È vero che Eurojust è un organismo di coordinamento di indagini a carattere transnazionale ma troppe volte a fronte di un incremento quantitativo dei casi va osservato che esso riguarda in prevalenza fattispecie c.d. standard. Ad esempio nella Relazione Eurojust 2016, sette su dieci centri di coordinamento tenuti in quell’anno riguardavano reati finanziari (per es. frode e riciclaggio di denaro). Inoltre non è possibile parlare di Eurojust come di un ufficio di un procuratore Europeo: la caratteristica dell’agenzia è quella di natura ibrida dell’istituto poiché a metà tra organo di coordinamento (anche per situazione complesse e che richiedono una rapidità e una coordinazione tra più Stati[36]) e tra ufficio di procura in grado di esercitare l’azione penale sul territorio dell’Unione Europea[37]. Inoltre è ambigua la sovrapposizione della dimensione collegiale a quella monocratica con il rinvio alla legislazione nazionale di ogni Stato membro per i poteri giudiziari riconosciuti ai vari membri nazionali sul territorio di appartenenza (quindi per fare un esempio, un giudice italiano non essendo regolato dalle stesse norme del collega francese o spagnolo, potrà operare all’interno di Eurojust entro certi limiti). Eurojust è, come è stato descritto fino ad adesso, all’interno di un sistema sì complesso ma che non smette di aggiornarsi, a volte lentamente a volte con lampi improvvisi che aiutano concretamente a sconfiggere la criminalità transnazionale. D’altra parte non essendo Eurojust la sola agenzia europea chiamata a cooperare e a fornire aiuto agli Stati per affrontare al meglio alcuni fenomeni criminali si discute se Eurojust non sia vincolata al contemporaneo aggiornamento di compiti e funzioni delle altre agenzie, come Europol e Interpol su tutte. E ancora: è possibile immaginare una cooperazione efficace tra Eurojust e la Procura Europea di recente istituzione? Quanto potrà influire il diritto con la base normativa dell’art. 83 TFUE?

Nel 2016 l’Eurojust è stato chiamato ad assistere gli Stati membri per 2.306 casi, un aumento del 4% del numero dei casi rispetto al 2015. I casi di frode rappresentano il numero più alto di casi, ben 654: il 28 ottobre in più, e a conferma dell’importanza del tema, è stata organizzata la riunione tattica “Judicial Cooperation in Tax Crime Matters” in cooperazione con la presidenza slovacca dell’UE. Anche i paesi terzi (come Azerbaigian, Brasile, Canada, Israele) e organizzazioni internazionali sono stati coinvolti per 300 casi. Oltre ai numeri, Eurojust ha, proprio per migliorare la rete della cooperazione giudiziaria, affrontato difficoltà legali legate ai temi delle intercettazioni delle telecomunicazioni, ai casi di frode fiscale e al mandato d’arresto europeo. Particolarmente importante poi il Terrorism Convinctions Monitor (TCM) del 2016, un documento Eurojust ad accesso limitato, che contiene una panoramica di condanne e assoluzioni legate al terrorismo ed aggiornamenti di legge di tutta l’Unione Europea. Particolarmente importanti per il 2016 sono le analisi delle sentenze rese dai tribunali in Belgio, Danimarca, Francia, Svezia e Svizzera sul tema dei combattenti terroristi stranieri (FTF – Foreign Terrorist Fighters) e sulle reti di reclutamento dei terroristi. Con Stati terzi poi Eurojust ha partecipato al Dialogo antiterrorismo con la Turchia sottolineando l’importanza della cooperazione con questo Stato per contrastare il fenomeno che per molti aspetti concentra maggiormente le attività dei pubblici ministeri e della sicurezza interna degli Stati membri. Dal punto di vista ancora della cooperazione e del problema delle dissonanze dei sistemi penali degli Stati, Eurojust ha ricordato come l’Italia sia l’unico Stato che, con l’art. 416 “Associazione per delinquere” e l’art. 416 bis “Associazione di tipo mafioso” del codice penale, disciplini fattispecie criminose complesse ma che colpiscono quelle realtà criminali particolarmente pericolose e che oggi più che in passato trovano terreno fertile in Europa, sia per la conduzione di affari illegali, che per tutta una serie di reati tipicamente “legati” al concetto di organizzazione criminale organizzata (si pensi al traffico di stupefacenti o al riciclaggio di denaro). In tal senso Eurojust pur avendo fornito supporto ad operazioni e suggerendo soluzioni per la lotta alla criminalità organizzata di stampo mafioso, ricorda come, nonostante l’art. 2 “Reati relativi alla partecipazione ad un’organizzazione criminale” della decisione quadro del Consiglio 2008/841/GAI, non tutti gli Stati membri abbiano adottato provvedimenti simili per trattare il reato di “Partecipazione ad organizzazione criminale” come un reato distinto. E ancora dal punto di vista legale, le autorità degli Stati membri hanno chiesto all’Agenzia di cooperazione di raccogliere informazioni così come fornire consulenza legale su altri temi di diritto. In particolare il riconoscimento come reato della sottrazione di minore da parte di un genitore da uno Stato membro ad un altro, il focus sulla figura dei combattenti terroristi stranieri, il tema delle intercettazioni di comunicazioni tramite virus simili ai trojan horse attivati in remoto su smartphone, gli articoli 18 e 19 della decisione quadro sul mandato d’arresto europeo relativa al “trasferimento temporaneo” e alla “interrogazione di un soggetto”, infine il diritto processuale applicabile a situazioni urgenti come i casi di stato d’emergenza.

Concludo con una visione del tutto personale della materia che necessariamente include più temi (d’altronde il diritto è sempre stato interdisciplinare) e che certamente può essere in tutto o in parte non condivisibile. La cooperazione giudiziaria in senso ampio deve poggiare non solo su ferme regole processuali per la piena attuazione di Eurojust ma anche su atti legislativi che permettano la costituzione di una serie di norme effettivamente paragonabile ad una procedura penale europea. La conseguenza del tutto inevitabile è che una cooperazione più assidua e più aperta tra gli attori dell’Unione debba anche basarsi sull’adozione di fattispecie, insomma, di un diritto penale, magari imperniato su principi e su figure di reato che gli Stati possano considerare “comuni” nel contrasto alla criminalità.  Di fronte alle nuove realtà criminali[38], l’Europa come abbiamo visto non sta a guardare ma il rischio è di non rimanere al passo con i tempi, e ciò può essere un elemento di debolezza per l’Unione, perché, mentre gli eventi sociali si susseguono rapidamente, le istituzioni europee e gli Stati potrebbero rimanere indietro e fuori da una partita così importante come quella contro il crimine organizzato europeo e/o transnazionale. Storicamente infatti quello che oggi è fatto rientrare nell’area PESC, di per sé vago e privo di limiti, ha sempre trovato molti più ostacoli sul suo cammino rispetto ad ogni altro tema ritenuto rilevante dall’Unione e nell’Unione. Se la cooperazione non dovesse diventare tema seriamente preso in considerazione, gli sforzi dell’Unione in materie apparentemente lontane dalla cooperazione giudiziaria potrebbero trovare rallentamenti e risulterebbero nei loro fini non pienamente efficaci. Molto poco dell’Unione di oggi era previsto o immaginato agli albori della sua creazione anche da insigni giuristi e importanti personalità politiche del secondo dopoguerra ma questo non significa che essa non possa, nell’esercizio delle competenze attribuitele dagli Stati, creare un dialogo che favorisca, anche eventualmente modificando l’attuale sistema delle competenze, la creazione di un diritto penale e processuale europeo[39]. Quello che a mio giudizio potrà essere regolato è un codice che contenga disposizioni di questo tipo: “Chiunque violi un regolamento dell’Unione Europea in materia di … è punito con la pena di …”. Riconosco la complessità di addivenire ad un simile corpus giuridico ma la competenza penale diretta dell’Unione è secondo me un punto fondamentale sulla quale si dovrebbe seriamente discutere. Senza dilungarmi troppo su un tema non del tutto collegato ad Eurojust ritengo che oltre a sentirci cittadini europei dovremmo fondare un “diritto europeo” su quelle materie che costituirebbero un diritto in senso tendenzialmente completo come, proprio, la materia penale. D’altronde il termine Eurojust richiama una traduzione letterale che va al cuore del concetto di “EUROpean JUSTice” di una giustizia europea.

Informazioni

La cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale nell’Unione Europea dopo il Trattato di Lisbona, a cura di Tommaso Rafaraci, Giuffrè Editore, 2011

Organi giudiziari europei e giurisdizioni penali nazionali, Daniele, in Cass. Pen., 2006, p. 4231 ss.

New perspectives on the divide between National and International law, E. Nijman, A. Nollkaemper, Oxford, 2007

International justice and the international criminal court: between sovereignity and the rule of law, B. Broomhall, Oxford, 2003

The nordic arrest warrant finally in force, A. Suominen European Criminal Law Review, 2014

Criminal Law and Policy in the European Union, Samuli Miettinen, Routledge Research in EU Law, 2013, pp. 74 e ss.

El Derecho Penal de la Union Europea. Situacion actual y perspectivad de futuro, Arroyo Zapatero – Nieto Martin, Ed. Univ. Castilla – La Mancha, Cuenca, 2007

La orden de detencion y entrega europea, Arroyo Zapatero – Nieto Martin, Ed. Univ. Castilla – La Mancha, Cuenca, 2007

Il rafforzamento dei poteri di Eurojust a seguito della nuova decisione 2009/429/GAI, De Amicis G. – Surano L., Cass. Pen., 2009 pp. 4453 ss.

Il coordinamento giudiziario sovranazionale: problemi e prospettive alla luce della nuova decisione 2009/426/GAI che rafforza i poteri di Eurojust, Filippo Spiezia, Cass. Pen. 2010 n. 5, pp. 1990 ss.

La composizione dei conflitti di giurisdizione in seno ad Eurojust, M. L. Di Bitonto, Cass. Pen. 2010 n. 7/8, pp. 2896 ss.

I limiti della cooperazione in materia penale nell’Unione Europea, Stefano Montaldo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2015, pp. 38 – 52, 233 – 244

Europa e Diritto Penale, a cura di Carlo Enrico Paliero e Francesco Viganò, Giuffrè Editore, 2013, pp. 151 – 187

Il trattato di Lisbona e le competenze penali dell’Unione Europea, Carlo Sotis, in Cass. Pen. 2010, pp. 326 ss.

Il diritto penale applicabile dalla Procura europea: diritto penale sovrannazionale o diritto nazionale ‘armonizzato’? Le questioni in gioco, in www.dirittopenalecontemporaneo.it 17.12.2013, pp. 28 ss.

[1] Articolo 85, par. 1, TFUE.

[2] Articolo 82, par. 2, TFUE.

[3] La cooperazione giudiziaria è stata introdotta nel 1992 con il Trattato di Maastricht (Titolo VI, art K.1 punto 9).

[4] Si veda il Titolo V del TFUE – articoli da 67 a 89. Gli obiettivi relativi allo SLSG sono posti dall’art. 67.

[5] Conclusione n. 46 del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999.

[6] La Rete, in materia penale, è stata istituita con l’Azione Comune del 29 giugno 1998, adottata dal Consiglio sulla base dell’art. K.3 del Trattato sull’Unione Europea e si basa sulla cooperazione tra contact points (punti di contatto) presenti nei singoli Stati.

[7] Il mandato d’arresto europeo è stato istituito con la Decisione quadro 2002/584/GAI e successivamente modificato con la Decisione quadro 2009/299/GAI.

[8] Si vedano la Convenzione relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale del Consiglio d’Europa del 20 aprile 1959 ed i protocolli aggiuntivi, la Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen e i suoi protocolli aggiuntivi e la Convenzione relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell’Unione Europea del 2000 e il suo protocollo.

[9] Si tratta dell’Ordine Europeo d’Indagine, introdotto dalla Direttiva 2014/41/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio. È uno dei temi in assoluto più recenti del diritto europeo e particolarmente seguito dagli accademici. In Italia è il d. lgs. 21 giugno 2017, n. 108 che ha trasposto nel sistema interno la Direttiva OEI ad aver dato piena attuazione all’Ordine.

[10] Ad esempio la direttiva MER (Decisione quadro 2008/978/GAI) del Consiglio sul Mandato di Arresto Europeo) si applicava solo a prove già esistenti – un uso piuttosto limitato – ed è stato oggetto di discussione.

[11] Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo sono gli Stati che hanno concluso l’Accordo di Bruxelles del 27 giugno 1968 sull’esecuzione delle sentenze penali.

[12] Danimarca, Finlandia, Islanda, Norvegia e Svezia sono gli Stati che hanno concluso l’Accordo sul riconoscimento e l’esecuzione delle sentenze in materia penale dell’8 marzo 1948. E ancora uno strumento del tutto “nordico” è il Nordic arrest warrant, disciplinato da una convenzione fra gli Stati nordici che prevede procedure più agevolate rispetto alla disciplina del mandato d’arresto europeo.

[13] Uno dei temi di dibattito più interessanti della giustizia europea, soprattutto dopo l’abbandono di un Trattato “Costituzionale” per l’Europa, riguarda la compresenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) nell’architettura dell’Unione.

[14] Per l’Italia, Filippo Spiezia, magistrato italiano.

[15] Gli Uffici sono l’Accounting Office, il Budget, Finance and Procurement Unit, il College Secretariat, il Corporate Communications Office, il Data Protection Officer, il Events and Logistics Office, la Human Resources Unit, l’Information Management Unit, l’Institutional Affairs Office, il Legal Affairs Office, l’Operations Unit, il Planning, Programming & Reporting Office e i Security, Facility & General Services.

[16] Particolarmente importanti sono i meetings strategici ed i seminari sul futuro di Eurojust e i meetings di coordinamento che si sviluppano su tre livelli.

[17] Si veda la Carta di Nizza (art. 50) e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Art. 4 del Protocollo n. 7).

[18] Le linee-guida sono state modificate nel 2016 e sono consultabili in lingua inglese sul sito Eurojust: http://eurojust.europa.eu/doclibrary/Eurojust-framework/Casework/Guidelines%20for%20deciding%20which%20jurisdiction%20should%20prosecute%20%282016%29/2016_Jurisdiction-Guidelines_EN.pdf

[19] È il Caso 26/62 della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, che ha determinato il principio dell’efficacia diretta.

[20] Il principio di attribuzione delle competenze è stato però perfezionato solo con il Trattato di Lisbona. Si vedano gli articoli2 ,3, 4, 5 e 6, TFUE.

[21] Il dibattito è scaturito dalla nota sentenza del Tribunale costituzionale tedesco del 30 giugno 2009, relativa alla ratifica del Trattato di Lisbona da parte della Germania. La Corte tedesca, infatti, in tale pronuncia, ha annoverato anche il diritto penale sostanziale e processuale fra le materie più esposte al rischio di decisioni sovranazionali non rispettose del principio di democrazia. Il testo della pronuncia del Bundesverfassungsericht è disponibile in lingua originale al seguente link: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2009/06/es20090630_2bve000208.html.

[22] Si veda l’art. 47 TUE.

[23] Si veda l’art. 6, par. 1, TUE.

[24] Si veda invece qui l’art. 216, par. 2, TFUE.

[25] Il sito web dell’Eurojust pubblica attraverso i Reports annuali, oggi consultabili quelli dal 2001 al 2016, oltre a dati e statistiche anche gli obiettivi dell’Agenzia.

[26] È proprio durante la presidenza italiana semestrale (dal 1 luglio al 31 dicembre 2014) al Consiglio dell’Unione Europea per la GAI che l’immigrazione è stata al centro del dibattito e che il programma elaborato abbia significativamente dato importanza alla politica comune e di cooperazione su vari aspetti transfrontalieri.

[27] La Commissione Europea ha inteso infatti attuare le disposizioni del TFUE presentando il 17 luglio 2013 una proposta di regolamento istitutiva della Procura Europea. Si veda il COM (2013) 534.

[28] Intendo precisare che riconoscere una decisione emanata all’estero significa accettarne il valore giuridico; darle esecuzione significa dare effetto al suo contenuto.

[29] Pur avendo voluto riportare l’attenzione su un fenomeno italiano, il mandato d’arresto europeo ha generato, a partire dalla Decisione quadro 584/2002/GAI del Consiglio, istitutiva del mandato e delle procedure di consegna tra Stati membri, un’imponente mole di contenzioso.

[30] È nel capo VI della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea dedicato della Giustizia che sono riconosciuti i principi cardine del diritto e della procedura penale (artt. 47, 48, 49, 50).

[31] https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/%E2%80%98avalanche%E2%80%99-network-dismantled-in-international-cyber-operation .

[32] https://www.europol.europa.eu/activities-services/europol-in-action/operations/operation-archimedes .

[33] Viene utilizzato lo strumento del Memorandum of Understanding (MoU, in italiano, Memorandum d’Intesa).

[34] L’Europol è l’agenzia di polizia europea con l’obiettivo di combattere il crimine nell’Unione Europea.

[35] L’OLAF, invece, è un servizio della Commissione Europea con l’obiettivo di contrastare le attività lesive degli interessi finanziari dell’Unione Europea.

[36] È possibile infatti la creazione dei Coordination Centres (Centri di coordinamento) presso la sede dell’Eurojust.

[37] Sulla possibilità di un Pubblico ministero europeo, si veda l’art. 86 TFUE.

[38] Per “nuove” realtà criminali intendo fare riferimento a quell’insieme di effettive possibilità che le organizzazioni criminali hanno potuto (e ancora possono) sfruttare o riconoscere per l’ampliamento delle attività illecite. Le organizzazioni sono transnazionali, la criminalità oggi è informatica, la tratta di persone è tema attualissimo anche nella moderna e democratica Europa. E ancora l’utilizzo delle nuove tecnologie (in particolare internet) e le complicate modalità di occultamento dei proventi illeciti (si pensi alle intricate modalità di riciclaggio di denaro). Tutte attività nuove e non tipiche o storiche della criminalità organizzata. In tal senso i nuovi contesti internazionali hanno indirettamente aiutato il crimine, non più solo legato ad un contesto nazionale: pensiamo ai gruppi criminali presenti in Europa che possono contare su una maggiore facilità di movimento date le 4 libertà (di circolazione, dei beni, dei servizi e dei capitali) riconosciute da tempo dall’Unione. La criminalità in generale si percepisce quindi come molto più vicina ai consociati rispetto a prima anche se eventualmente l’origine o le attività illecite condotte dagli affiliati sono a migliaia di chilometri di distanza ma i cui effetti, sia chiaro, sono “sentiti” da tutti.

[39] Sul tema del diritto penale europeo ho scritto quest’altro articolo: https://www.dirittoconsenso.it/2018/10/01/diritto-penale-europeo-sogno-o-realta/