L’EU Action Plan on Drugs 2017-2020 è un piano europeo per il triennio conclusivo dello studio e della strategia su nuove politiche antidroga

 

Parlare di droga e studiare le droghe

L’EU Action Plan on Drugs 2017-2020 fa parte della strategia adottata dall’Unione in materia di droga per il periodo 2013-2020. A seguito infatti di un primo Action Plan per il triennio 2013-2016, si è dato seguito ad un’altra valutazione di completamento alla prima con riferimento alla salute e alla sicurezza, due concetti in passato poco considerati o addirittura ignorati.

Il problema della droga è conosciuto da tempo, civiltà antiche e moderne sono legate come da un lungo filo storico dall’uso di sostanze per i motivi più disparati. Alcune realtà hanno conosciuto e ancora convivono con i gravi effetti collegati alla presenza e all’uso di droghe: l’impatto che ne deriva non riguarda solo il consumatore e il suo microcontesto, ma l’intera collettività. È possibile conoscere a fondo il problema della droga attraverso lo studio di storici, sociologi, epidemiologi, ricercatori e molti altri studiosi perché grazie al loro operato si può valutare una immensa mole di dati[1] indubbiamente necessari per poter prendere decisioni che siano efficaci il più possibile. La tossicodipendenza deve essere trattata nella sua globalità e qualsiasi ipotesi di intervento su uno soltanto degli elementi che la costituiscono, consumatore, sostanza o ambiente rappresenta un errore scientificamente grossolano.

Proprio l’importanza di questi dati rimanda ad una conoscenza basata su studi scientifici: basarsi su questi ultimi è di fondamentale importanza per affrontare il serio problema delle droghe.

Partendo dal presupposto che ho un background legato al mondo del diritto ho dovuto fare una ricerca riguardante la terminologia per non incorrere in errori (spesso facilmente commettibili) poiché, prendendo visione dell’intera Strategia dell’Unione Europea, i termini presenti sono molti e alcuni a me sconosciuti o poco chiari. Depenalizzazione, prevenzione, legalizzazione, disintossicazione, dipendenza, craving, abuso, dipendenza sono solo alcuni vocaboli su cui invito a soffermarsi prima di addentrarsi nella lettura. Molti altri sono in realtà connessi ma, non affrontando il tema dal punto di vista medico-sanitario o farmacologico è comunque possibile comprendere il Piano d’azione in esame. Soffermandosi quindi già soltanto sulla terminologia presente nel Piano è possibile avere una visione d’insieme sul problema della droga dato che il tema è affrontato in ambito multidisciplinare.

 

Il contenuto dell’EU Action Plan on Drugs 2017-2020

L’EU Action Plan on Drugs 2017-2020, adottato dal Consiglio nel 2016 (2017/C 215/02) è l’anello finale della EU Drugs Strategy 2013-2020, adottata dal Consiglio nel dicembre 2012 (2012/C 402/01). I nuovi settori individuati per il 2017-2020 riguardano il monitoraggio delle nuove sostanze psicoattive, l’impiego delle nuove tecnologie della comunicazione per la prevenzione dell’abuso di droghe e per la raccolta di prove sulla potenziale connessione tra traffico di droga e finanziamento di gruppi terroristici, criminalità organizzata, traffico di migranti o tratta di esseri umani. Le sfide sono complesse perché riguardano non solo la sicurezza ma anche la sanità.

Di seguito le 5 azioni da intraprendere, riportate testualmente in inglese:

  • Drug demand reduction: contribuire a una riduzione quantificabile del consumo di droghe illecite, del consumo problematico di droghe, della tossicodipendenza, dei danni per la salute e la società correlati alla droga e contribuire a ritardare l’inizio del consumo di droga
  • Drug supply reduction: contribuire a una riduzione quantificabile della disponibilità e dell’offerta di droghe illecite nell’UE
  • Coordination: gli Stati membri e l’UE devono coordinare efficacemente la politica in materia di droga
  • International cooperation: rafforzare il dialogo e la cooperazione tra l’UE e i paesi terzi e le organizzazioni internazionali sulle questioni connesse alla droga in modo globale ed equilibrato
  • Research and information: contribuire ad una migliore comprensione di tutti gli aspetti del fenomeno della droga e dell’impatto delle misure al fine di fornire prove solide e complete per le politiche e le azioni

 

A prima vista le azioni dell’EU Action Plan on Drugs 2017-2020 potrebbero sembrare distaccate e molto generiche. In realtà il Piano dispone che le prime due (drug demand reduction e drug supply reduction) siano due vere e proprie politiche, mentre le altre tre (coordination, international cooperation e information and research) siano questioni trasversali (cross-cutting themes) cioè si pongano come punti di collegamento in grado di dare armonia al tema.

Così stabilito, il documento adottato contiene numerose tabelle di riferimento per costruire un programma basato su meccanismi che includano tutte le 5 azioni, tenendo conto di un calendario, dell’individuazione delle parti responsabili, di indicatori e di meccanismi di raccolta e di valutazione dei dati. Viene costruito un imponente struttura che mira in concreto a creare un apparato in grado di affrontare il tema della droga su molti campi.

Bisogna aggiungere l’importante Allegato I: si tratta di un elenco di 15 indicatori generali che facilitano la quantificazione dell’efficacia complessiva dell’EU Action Plan on Drugs 2017-2020 e la redazione di relazioni a livello europeo.

Di seguito gli indicatori:

  1. Percentuale della popolazione che consuma droghe attualmente (ultimo mese), ha consumato droghe di recente (ultimo anno) e ha consumato droghe almeno una volta nella vita (una tantum), per droga e fascia di età (Indagine condotta sulla popolazione generale, OEDT[2])
  2. Tendenze stimate nella prevalenza del problema e nel consumo di droghe per via parenterale (Consumo problematico di stupefacenti, OEDT)
  3. Tendenze nei decessi indotti da droghe e mortalità tra i consumatori di droga (secondo le definizioni nazionali) (Decessi correlati agli stupefacenti, OEDT)
  4. Prevalenza e incidenza, tra i consumatori di droga per via parenterale, di malattie infettive attribuibili al consumo di droghe, comprese l’HIV e l’epatite virale, le malattie sessualmente trasmissibili e la tubercolosi (Malattie infettive correlate alla droga, OEDT)
  5. Tendenze relative all’età del primo consumo di droghe illecite (progetto di indagine europea nelle scuole su alcol e droghe (ESPAD[3]), comportamenti collegati alla salute in ragazzi di età scolare (HBSC[4]) e indagine sul consumo di droga nella popolazione generale (Indicatore epidemiologico chiave, OEDT)
  6. Tendenze relative al numero di persone che entrano in terapia (Richiesta di trattamento, OEDT) e al numero totale stimato di persone che seguono una terapia (Richiesta di trattamento e risposte sanitarie e sociali, OEDT)
  7. Tendenze relative al numero e alla quantità di droghe illecite sequestrate (Sequestri di droghe: cannabis, comprese foglie di cannabis, eroina, cocaina, cocaina crack, anfetamina, metanfetamina, ecstasy, LSD e altre sostanze, OEDT)
  8. Tendenze relative al prezzo al dettaglio e alla purezza delle droghe illecite (Prezzo e purezza: cannabis, comprese foglie di cannabis, eroina, cocaina, cocaina crack, anfetamina, metanfetamina, ecstasy, LSD e altre sostanze e composizione delle pasticche, OEDT)
  9. Tendenze relative al numero di relazioni iniziali sui reati contro la legge sulla droga, per droga e tipo di reato (offerta rispetto a consumo/detenzione) (Reati legati alla droga, OEDT)
  10. Prevalenza del consumo di droga tra i detenuti (Consumo di stupefacenti nelle carceri, OEDT)
  11. Valutazione della disponibilità, dell’offerta e della qualità dei servizi e degli interventi nei settori della prevenzione, della riduzione del danno, del reinserimento sociale e del trattamento. (Risposte sanitarie e sociali, OEDT)
  12. Interventi basati su dati in materia di prevenzione, trattamento, reinserimento sociale e recupero e relativo impatto atteso sulla prevalenza del consumo di droga e sul consumo problematico di droga (Portale dell’OEDT dedicato alle buone prassi)
  13. Dialogo e cooperazione intensi nel campo della droga con altre regioni, paesi terzi, organizzazioni internazionali e altre parti (relazioni del SEAE[5])
  14. Sviluppi nelle strategie nazionali in materia di droga, valutazioni, legislazione, meccanismi di coordinamento e stime della spesa pubblica negli Stati membri dell’UE (OEDT)
  15. Sistema di allerta precoce sulle nuove sostanze psicoattive (OEDT/Europol) e valutazione del rischio riguardo alle nuove sostanze psicoattive (OEDT)

 

Le relazioni elaborate costituiscono, leggendo i 15 punti, una parte fondamentale per la raccolta dei dati. Il rafforzamento di questi dati infatti riguarda tutti gli elementi sul tema droga (domanda e offerta incluse) grazie anche all’aiuto di altre organizzazioni, governative e non. Nei 15 punti infatti si incontrano numerosi temi interconnessi tra loro e ciò richiede uno sforzo congiunto.

È indispensabile allora considerare che l’impegno dell’Unione si fonda sullo stato di diritto, sul rispetto dei diritti fondamentali e dei trattati internazionali in materia di droga, stupefacenti e criminalità organizzata transnazionale. In un concerto dunque che impegna numerosi attori ci sono grandi possibilità di cooperazione e di supporto tra gli Stati, si pensi all’impegno alla cooperazione tra l’UE e Afghanistan e Pakistan per ridurre o smantellare la rotta balcanica per il commercio dell’oppio. L’Unione, nell’ottica della Strategia 2013-2020, ha potuto sviluppare e al tempo stesso valutare in fieri le politiche adottate. Per questo motivo nel 2016, attraverso una valutazione del primo Action Plan (2013 – 2016), è stato stabilito che la maggior parte delle azioni previste nello stesso erano concluse o erano in corso e che al tempo stesso vi dovesse essere un fronte comune per affrontare le nuove sfide.

In questo senso, come già detto, il secondo Action Plan (2017 – 2020) rappresenta un punto finale dell’intera Strategia dell’UE e da qui a un anno si potrebbe già intravedere una nuova strategia europea sul tema delle droghe, garantendo impegno da parte di tutte le istituzioni e le agenzie europee coinvolte. In senso più ampio poi le politiche antidroga stabilite con l’UNGASS 2016[6] sono da considerarsi poco opportune e difficilmente realizzabili pur inserendosi tra le più importanti trattative diplomatiche mai stabilite su questo tema.

Tuttavia la geopolitica della droga e gli interessi particolari hanno costituito un freno per il miglioramento delle condizioni di molte aree tipicamente affette dalla produzione o dal commercio di droga. Ricordo infatti come l’UE attua da diversi anni una politica volta a instaurare un equilibrio tra la riduzione della domanda e dell’offerta di droga: l’efficacia del modello dell’UE è riconosciuta da molti attori coinvolti e da paesi non appartenenti all’UE.

 

L’impegno multi-livello della società

Se l’UE vuole che il suo approccio ponderato al problema delle droghe sia applicato in tutto il mondo, sarà necessaria una cooperazione migliore e mirata con i paesi non membri dell’UE e con le organizzazioni regionali e internazionali. Le soluzioni proposte a questo problema sono tuttavia numerose, difatti l’approccio di ogni Stato e di conseguenza dell’Unione è il risultato di un lungo processo.

Spesso infatti la logica portata avanti da uno Stato ha trovato risposta politica mediante il ricorso alla poca esaustiva legislazione emergenziale. Si pensi ad esempio al costo sociale considerevole, tenuto conto del numero di vite umane distrutte o perdute, in particolare a causa di overdose o malattie infettive correlate all’assunzione di sostanze stupefacenti. Questo problema infatti ha colpito duramente l’Europa alla fine degli anni 80 quando si registrò un vero e proprio boom del consumo di eroina[7] e fu solo a seguito di questa emergenza che si decise di adottare politiche di repressione piuttosto che politiche che tutelassero la salute pubblica[8]. Inutile dire che la repressione del fenomeno della dipendenza da droga non ha trovato alcuna corrispettiva diminuzione del consumo di droga.

L’impegno e il sostegno dell’UE aiuteranno i paesi terzi ad affrontare i problemi connessi alla droga e contribuiranno al contempo a ridurre l’offerta di droga destinata all’UE: non è un caso allora se gli accordi di cooperazione sono numerosi così come indicato al punto 4 “Cooperazione internazionale” nel Piano d’azione 2017-2020, azione 38.a. Con questo tipo di cooperazione assumono grande importanze le relazioni del Servizio Europeo per l’Azione Esterna in aiuto agli Stati membri dell’UE e alla Commissione.

Sono inoltre le stesse relazioni dell’OEDT ad aver sottolineato nel corso degli anni l’importanza di intraprendere azioni coordinate a livello di UE, tenendo conto in particolare che il traffico di stupefacenti non è un fenomeno isolato. Tutti gli attori coinvolti dovrebbero bilanciare attività di contrasto alle organizzazioni criminali perché imprescindibilmente connesse al traffico di stupefacenti e agli enormi ricavi che derivano da tale attività a politiche di harm reduction. Infatti, come ho già scritto nell’articolo del SOCTA 2017[9], più di un terzo dei gruppi criminali attivi in Europa operano nella produzione e nel traffico di vari tipi di droga per un mercato, come è quello europeo, particolarmente variegato.

È doveroso citare poi un’importante agenzia europea. L’Osservatorio Europeo delle Droghe e delle Tossicodipendenze[10] (OEDT/EMCDDA) con sede a Lisbona compie un enorme lavoro concernente i dati sulle droghe.

È possibile leggere numerosi rapporti[11], anche in collaborazione con altre agenzie europee[12], di notevole interesse: questi dati forniscono gli strumenti per mettere in atto politiche mirate e di rilievo. Si calcola infatti che, dal momento in cui è stato stabilito l’Osservatorio con Regolamento (CEE) n. 302/93 del Consiglio e poi rifuso con il Regolamento (CE) n. 1920/2006, la diffusione dei dati e le informazioni sul fenomeno della droga siano stati fondamentali per prevedere e comprendere le tendenze emergenti nel mondo della droga. In particolare Reitox costituisce la rete europea di informazioni sulle droghe e i dati raccolti sono anche utilizzati per monitorare e supportare la valutazione dei risultati dei piani di azione dell’UE in materia di droghe, nell’ambito della sua strategia antidroga.

Le funzioni dell’Osservatorio pertanto, in cui è inclusa la rete Reitox, sono individuabili in 5 punti:

  1. Raccolta e analisi dei dati esistenti
  2. Miglioramento della metodologia di confronto dei dati
  3. Diffusione dei dati
  4. Cooperazione con enti ed organizzazioni europei e internazionali con paesi terzi
  5. Obblighi di informazione

 

Dentro e fuori l’Osservatorio si scalpita quindi per creare una risposta unitaria al problema delle droghe. L’EU Action Plan on Drugs 2017-2020 crea un percorso che è possibile percorrere per poter ottenere risultati: tutti gli attori coinvolti però dovrebbero bilanciare attività di contrasto alle organizzazioni criminali perché imprescindibilmente connesse al traffico di stupefacenti e agli enormi ricavi che derivano da tale attività.

Nella dichiarazione stampa che annunciava la proposta del secondo Action Plan da parte dell’UE, il Commissario per Migrazione, Affari Interni e Cittadinanza dell’Unione Europea Dimitris Avramopoulos ha affermato che:

The use of illicit drugs continues to be a considerable challenge in many of our societies, affecting, directly and indirectly, the lives of millions of people in Europe and all over the world. The human, social but also economic costs of drugs addiction are very high. In a constantly evolving drugs market, reducing drugs use and demand requires an adequate and effective response through coordinated actions at both EU and Member States level. This is precisely what today’s Action Plan does, building on our achievements so far and clearly outlining the actions and objectives in order to tackle the new health and security challenges for the future.

 

Il futuro appunto rimanda ad un nuovo piano che inizierà nel 2020, proposto dalla Commissione e che presenterà un insieme di punti salienti da completare oltre a politiche specifiche per poter colmare punti critici[13].

A questo tuttavia dovrà aggiungersi una maggiore cooperazione su questo tema essendo il problema della droga fenomeno del nostro tempo e del globo. Quanto all’EU Action Plan on Drugs 2017-2020, i risultati non sono in parte ancora visibili, ma più avanti sono sicuro avremo importanti dati da analizzare per misurare i prossimi impegni sul tema della droga.

Informazioni

Un siglo de fiscalización internacional de drogas, Chawla Sandeep, United Nations Office on Drugs, United Nations Publications, New York, 2009. eBook Collection

European Drug Reportt 2018: Trends and Development, EMCDDA, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2018

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52012XG1229%2801%29

https://idpc.net/alerts/2018/04/international-drug-policy-is-the-un-becoming-irrelevant

https://idpc.net/it/publications/2017/07/piano-d-azione-dell-ue-in-materia-di-lotta-contro-la-droga-2017-2020

Dipendenze e misure alternative alla pena, trattamenti sanitari volontari, condizionati e obbligatori nella doppia diagnosi, Annamaria Lax, Daniele Carretta, Giuseppe Carrà, Massimo Clerici, FrancoAngeli, Milano, 2013

The Road towards the Responsible and Safe Legalization of Cannabis Use in Portugal, Baptista-Leite, Ricardo, Lisa Ploeg, Acta Medica Portuguesa 31, no. 2: 115-125. MEDLINE, 2018

[1] Si possono qui citare alcune riviste: International Journal of Drug Policy (https://www.ijdp.org/), Addiction (http://www.addictionjournal.org/), The British Medican Journal (https://www.bmj.com/)

[2] Osservatorio Europeo sulle Droghe e sulle Tossicodipendenze

[3] Progetto di indagine Europea nelle Scuole su Alcol e Droghe

[4] Comportamenti collegati alla Salute in ragazzi in Età Scolare

[5] Servizio Europeo per l’Azione Esterna

[6] Con questo acronimo si fa riferimento a United Nations General Assembly Special Session, un incontro particolarmente importante dell’Assemblea Generale tenutosi a Vienna nel 2016 a seguito del quale è stato adottato il A/RES/S-30/1. Tutto ciò è strettamente collegato al “Political Declaration and Plan of Action on International Cooperation towards an Integrated and Balanced Strategy to Counter the World Drug Problem” del 2009 in cui sono state identificati obbiettivi strategici per contrastare il problema della droga: si dà il caso che molti di questi obbiettivi sono rimasti miseramente incompiuti durante la strategia decennale adottata con la precedente Political Declaration and Plan of Action del 1998. Oggi questo trend è mutato perché il fantomatico raggiungimento del goal “total elimination of drugs from the world” è lungi dall’essere raggiunto mentre un nuovo approccio basato sul drug reduction, treatment and prevention assume sempre più importanza, dando così maggior risalto all’esigenza della salute pubblica

[7] In Italia, per citare il nostro paese, l’eroina divenne simbolo di un’intera generazione, la c.d. generazione perduta. Il numero di morti per cause dell’eroina in quel decennio fu altissimo in risposta ad una politica di repressione. Invito a leggere il seguente articolo: http://europepmc.org/abstract/med/1490078

[8] Degno di nota è però la politica antidroga del Portogallo, tra le più sviluppate al mondo. Si discute se il modello portoghese sia però esportabile: https://www.theguardian.com/news/2017/dec/05/portugals-radical-drugs-policy-is-working-why-hasnt-the-world-copied-it

[9] https://www.dirittoconsenso.it/2018/03/26/le-nuove-frontiere-della-criminalita-e-il-socta-2017/

[10] http://www.emcdda.europa.eu/about

[11] Cfr. con: http://www.emcdda.europa.eu/publications_en di cui segnalo in particolare un’analisi breve di un nuovo insorgere della cocaina nel mercato delle droghe http://www.emcdda.europa.eu/news/2018/5/european-drug-report-2018-highlights_en

[12] Per approfondimenti si veda la joint publication dell’OEDT “Drugs and darknet – Perspective for enforcement, research and policy” in collaborazione con l’Europol

[13] Questa è, opinione personale, una possibile struttura perché non si conosce ad oggi quale sarà la prossima strategia d’azione europea