Il 29 e 30 agosto 2018 si è tenuta una riunione informale dei ministri della difesa degli Stati membri dell’Unione Europea presso il museo di storia militare (HGM, Heeresgeschichtliches Museum) di Vienna ed un’altra dei ministri degli esteri nei giorni 30 e 31 impegnati a discutere della situazione estera contemporanea. Gli incontri si sono svolti durante la presidenza di turno del Consiglio dell’Austria, paese che con la vittoria di Kurz ha posto al centro della politica la lotta all’immigrazione illegale e la difesa delle frontiere esterne

 

 

La difesa europea e la EU Global Strategy

Per non cadere in errore è bene individuare alcuni punti riguardanti l’UE come attore internazionale. La politica estera dell’UE è definita dall’acronimo PESC (Politica Estera e di Sicurezza Comune), incentrata sui punti riportati all’art. 21.2 del TUE. Da ciò si noti come l’Unione disponga sia dell’Alto Rappresentante sia del SEAE (Servizio Europeo per l’Azione Esterna). Tuttavia l’elenco sarebbe riduttivo perché la politica estera è argomento ancora centrale dei singoli Stati membri, i quali si riuniscono, per gli specifici temi, durante le riunioni del Consiglio. Da non confondere con il Consiglio Europeo, il Consiglio dell’Unione Europea (o semplicemente, Consiglio) è un’istituzione[1] riconosciuta dal Trattato di Lisbona e le cui posizioni possono essere adottate mediante azioni comuni o posizioni comuni, frutto naturalmente di un metodo intergovernativo cioè fondato su una logica di cooperazione tra gli Stati membri. Il Consiglio è un’entità unica ma si riunisce in diverse “formazioni” (configurations, in inglese) a seconda dell’argomento trattato[2]. Le dieci formazioni ne contano però una con competenza speciale, proprio quella degli Affari esteri: quest’ultima, rispecchiando le formazioni dei ministri degli Stati membri, coinvolge i ministri degli esteri di tutti gli Stati dell’Unione. Una prima particolarità: tale Consiglio Affari Esteri è presieduto dall’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, attualmente Federica Mogherini. Il ruolo del Consiglio è fondamentale: ha il compito di garantire l’unità, la coerenza e l’efficacia dell’azione esterna dell’UE nonché definisce e attua la politica estera e di sicurezza dell’UE sulla base degli orientamenti definiti dal Consiglio Europeo. Particolare è la presidenza del Consiglio al di fuori della formazione Affari Esteri: essa è esercitata a turno da ciascun Stato membro per sei mesi, inoltre, a partire da una decisione del Consiglio Europeo adottata a maggioranza qualificata[3] del 1 dicembre 2009, viene individuato un gruppo di tre Stati membri per un periodo di diciotto mesi. In questo modo ciascun membro di tale gruppo (Estonia, Bulgaria e Austria per il periodo da giugno 2017 a dicembre 2018) esercita a turno la presidenza delle formazioni del Consiglio per sei mesi mentre gli altri due lo assistono nello svolgimento dei suoi compiti sulla base di un programma condiviso. Attualmente sono stabilite le presidenze fino al 2030 e l’Italia otterrà la presidenza solo nel semestre gennaio-giugno 2028. Il ruolo del Consiglio quindi è particolarmente forte, pur non presentando quell’iniziativa legislativa propria delle altre istituzioni.

La presidenza di turno non si sovrappone né limita la figura dell’Alto Rappresentante ma svolge un sostegno ai lavori preparatori del Consiglio Affari Esteri: per questo motivo la presidenza austriaca sosterrà Federica Mogherini ponendo l’attenzione sui seguenti punti, considerati di priorità per la politica dell’UE. In particolare si tratta di:

  • promuovere il multilateralismo efficace e un ordine mondiale fondato su regole;
  • rafforzare la politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC);
  • aumentare la sicurezza e la stabilità nell’immediato vicinato dell’UE;
  • sviluppare ulteriormente il Partenariato orientale;
  • trovare soluzioni alle sfide poste dalla migrazione irregolare;
  • rafforzare le relazioni UE-Asia in vista del vertice Asia-Europa del 18 e 19 ottobre 2018.

La sezione Affari esteri quindi ha molto da fare nell’attuale assetto geopolitico. Gli aspetti transfrontalieri da affrontare sono numerosi e non affrontano i soli problemi interni dell’UE. La tratta di persone e l’immigrazione clandestina, le missioni civili e militari dell’UE, il protezionismo economico e le misure commerciali prese dagli Stati Uniti, il ruolo dell’Unione e la sicurezza sono temi scottanti e attuali di cui sono sicuro se ne sentirà parlare per molto tempo. Nel frattempo però l’Unione, nonostante in alcuni casi le distanze tra le prese di posizione di alcuni Stati membri, si impegna a salvaguardare concetti fondamentali e principi cardine del diritto. Tra riunioni formali ed informali, e tra queste quelle dei ministri degli esteri definite incontri (sul modello) Gymnich, dal nome del primo meeting presso l’omonimo castello in Germania nel 1974, il Consiglio ha avuto sempre molto da affrontare in tema di politica estera dell’UE, oggi più che mai.

Proprio per individuare una politica comune dell’UE e a conferma della fondamentale importanza dei fenomeni sociali e delle scelte politiche degli ultimi anni è stata adottata nel 2016 la European Union Global Strategy (EUGS), un congiunto di interessi e di regole che stabilisca una politica globale dell’Unione, sostituendo la precedente European Security Strategy del 2003. Nelle parole dell’Alto Rappresentante Mogherini si legge:

Nessuno dei nostri Stati membri, da solo, ha la forza e le risorse necessarie per far fronte alle minacce e per cogliere le opportunità del nostro tempo. Se invece ci muoviamo insieme – un’Unione di quasi mezzo miliardo di cittadini – abbiamo un potenziale immenso. La nostra rete diplomatica arriva ai quattro angoli del mondo. Siamo nel G3 dell’economia mondiale. Siamo il primo partner commerciale e il primo investitore straniero in quasi tutti i paesi del mondo. Insieme investiamo di più in cooperazione allo sviluppo di tutto il resto del mondo messo insieme. Ma è chiaro a tutti che non sfruttiamo ancora del tutto il nostro potenziale. La stragrande maggioranza dei cittadini europei ha capito che è arrivato il momento di farci carico tutti insieme delle nostre responsabilità, a livello globale. I nostri partner nel mondo si aspettano un’Unione europea che sia davvero protagonista della scena internazionale, anche nel settore della sicurezza. Solo insieme, uniti, possiamo rispondere ai bisogni dei nostri cittadini e tirare fuori il meglio dalla collaborazione coi nostri partner. È proprio questo l’obiettivo della Strategia globale per la politica estera e di sicurezza europea.

Guardando ai contenuti della EU Global Strategy si elencano di seguito le priorità stabilite:

  • la sicurezza dell’Unione;
  • la resilienza statale e sociale ai confini est e sud dell’Unione;
  • l’approccio integrato ai conflitti;
  • la presenza di organi regionali cooperativi;
  • la governance globale per il ventunesimo secolo.

Sin dal momento dell’adozione della EUSG si è discusso se l’Unione stesse entrando in una nuova fase politico-istituzionale centrata su una maggiore consapevolezza del suo ruolo nel mondo[4]. Gli sviluppi di queste politiche potranno ridefinire gli assetti geopolitici dei prossimi anni: fornire soluzioni garantendo risultati definisce un ottimo partner nel teatro delle relazioni internazionali. Tuttavia le sfide di oggi richiedono sforzi enormi caratterizzate dai fenomeni tipicamente globali e non è un caso se il budget per l’azione esterna dell’UE potrà essere aumentato per il 2021-2027[5]. Con le due riunioni quindi, prima dei ministri della difesa e poi dei ministri degli esteri, a Vienna sono stati trattati temi particolarmente scottanti per gli interessi di molti Stati.

 

L’Austria del cancelliere Kurz e l’UE del futuro

Con l’espressione riunioni informali del Consiglio si indicano quelle sessioni non ufficiali ma organizzate per discutere di iniziative legate a particolari temi. Le riunioni appunto si concentrano sui temi della sicurezza e della difesa[6] e sugli affari esteri dell’UE, al centro delle politiche non solo europee ma soprattutto austriache[7] dato il cambiamento politico interno. Il giovane cancelliere Sebastian Kurz infatti, alla ribalta nel 2017[8] per aver vinto le elezioni guidando una coalizione di destra forte dell’appoggio del partito degli ultranazionalisti, ha idee molto chiare e incarna lo spirito tipicamente europeo conservatore[9]. Mettendo in chiaro le linee guida (di cui sopra) ha inoltre specificato l’importanza dell’Unione come entità talmente particolare e irripetibile in altri scenari politici da considerarla il programma di successo del ventesimo secolo per quasi 500 milioni di persone. In particolare:

The European Union is not the sum of the funding distributed or its overall economic performance: what defines us are fundamental values such as the rule of law, democracy and freedom. In the European Union, we experience a degree of freedom, stability and security that is inconceivable in other regions of the world.

Una posizione di privilegio che l’Europa può mantenere solo attraverso la sicurezza dei confini esterni, non essendocene all’interno. Pertanto Kurz richiama i principi della cooperazione e della diplomazia con un pizzico di intraprendenza nelle decisioni comuni e con un occhio al futuro:

If we do not succeed in bridging these divides, we will not be able to deploy our full power. During our presidency, we want to play a part in taking unifying action. I hope that in the medium term, we will succeed in acting jointly and in unity. […] The European Union is currently incomplete. For as long as the Western Balkan countries are not part of the EU, Europe will not be complete […] If we utilise the current momentum in the Western Balkans, the European perspective can become a European reality. We will support all solutions to the best of our ability.

D’altronde l’analisi dell’attuale situazione europea è perfettamente delineata nelle parole precedenti, così come nelle seguenti:

Austria took over the presidency of the Council of the European Union at an internationally challenging time. Tensions with Russia remain unresolved, and we are experiencing the increasing unpredictability of the USA as well as tensions within the Union. Probably the most important goal for our presidency, however, is to ensure that the European Union will continue to be a strong and reliable partner after Brexit.

Nelle parole di Kurz[10] quindi c’è la volontà di cooperare, rendendo tutti partecipi delle decisioni da prendere così che a Vienna si è proceduto secondo tale principio. In particolare si è parlato molto delle frontiere esterne (in presenza dei raprresentanti di Albania, Repubblica di Macedonia, Montenegro, Serbia e Turchia), del multilateralismo europeo (come stabilito opportunamente dalla EUGS) e del caos nel Mediterraneo soprattutto per quanto riguarda la missione dell’UE nota come Operation Sophia o con l’acronimo EUNAVFOR Med[11] avviata ufficialmente dal Consiglio Affari esteri il 22 giugno 2015 di cui si discute fortemente dell’efficacia o per lo meno delle modalità di salvataggio e di trasferimento dei migranti[12].

Le grandi aspettative dell’Unione, legittimamente condivisibili, si scontrano con queste ultime riunioni di Vienna poiché molti si aspettavano una mossa più incisiva dato il contesto difficile e di stallo. Per questo motivo si guarda già alle prossime riunioni formali: quella dei ministri degli esteri è prevista per il 15 ottobre 2018 a Lussemburgo, quella dei ministri della difesa invece per il 20 novembre 2018 a Bruxelles.

 

 

Lorenzo Venezia

 

Informazioni

Diritto dell’Unione Europea, Parte Istituzionale, G. Strozzi, R. Mastroianni, Giappichelli Editore, 2016

The European Union’s External Action in Times of Crisis, P.Eeckhout, M. López Escudero, Portland, Oregon : Hart Publishing, 2016

EU External Relations law and the European Neighbourhood Policy, A paradigm for coherence, B. Van Vooren, Routledge, 2012

Sandra Lavenex (2016) Multilevelling EU external governance: the role of international organizations in the diffusion of EU migration policies, Journal of Ethnic and Migration Studies, 42:4, 554-570, DOI: 10.1080/1369183X.2015.1102047

[1] Art. 13 TUE

[2] Agricoltura e pesca; Competitività; Economia e finanza; Ambiente; Occupazione, politica sociale, salute e consumatori; Istruzione, gioventù, cultura e sport; Affari esteri; Affari generali; Giustizia e affari interni; Trasporti, telecomunicazioni e energia

[3] Art. 16, par. 9, TUE; art. 236 TFUE

[4] https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/new-momentum-european-union-global-strategy-16006 ; https://www.politico.eu/article/eu-takes-over-global-trade-stage/ ; https://europeanwesternbalkans.com/2018/06/15/eu-budget-making-eu-fit-role-strong-global-actor/

[5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2018%3A321%3AFIN

[6] http://www.eunews.it/2018/08/29/migranti-austria-militari-frontex-frontiere-esterne-ue/108303

[7] http://www.ilsole24ore.com/art/mondo/2018-06-28/-immigrazione-vienna-sara-ponte-le-diverse-europe-090242.shtml?uuid=AEpRcNDF&refresh_ce=1

[8] https://www.dw.com/en/make-austria-great-again-the-rapid-rise-of-sebastian-kurz/a-40313720

[9] https://foreignpolicy.com/2018/07/09/the-future-of-europe-for-better-or-worse-is-sebastian-kurz/

[10] Discorso del cancelliere all’European Forum Alpbach “The Future of the EU: Priorities of the Austrian Presidency of the Council of the European Union” pubblicato il 29 agosto 2018

[11] https://www.difesa.it/OperazioniMilitari/op_intern_corso/eunavfor_med/Pagine/default.aspx

[12] https://www.corriere.it/politica/18_agosto_30/migranti-mossa-difesa-modificare-missione-sophia-rotazione-porti-427c85d2-abcb-11e8-9764-e6a99f8035d4.shtml?refresh_ce-cp