Le misure di prevenzione nella Convenzione di Palermo

Le misure di prevenzione della Convenzione di Palermo (UNTOC) sono sufficienti a completare le misure previste dai diritti interni?

 

Perché una Convenzione a Palermo?

Prima di parlare delle misure di prevenzione della Convenzione contro la Criminalità Transnazionale (UNTOC) bisogna capire perchè sia stata scelta Palermo per la firma. La scelta di questa città è stata per l’alto valore simbolico. Palermo (e tutta la Sicilia) rappresenta il simbolo del riscatto della società civile contro la sfida della criminalità organizzata. Inoltre, l’uccisione dei giudici Falcone e Borsellino aveva indubbiamente ridestato l’interesse dello Stato e dei singoli a combattere il fenomeno criminale mafioso.

È qui che la High-level Political Signing Conference (da qui semplicemente ‘Conferenza’) veniva convocata e si svolgeva in tale città dal 12 al 15 dicembre 2000. Alla Conferenza di Palermo hanno partecipato delegazioni di 148 Stati, 14 Capi di Stato o di governo, 110 ministri della giustizia o dell’interno. La sottoscrizione della Convenzione invece è stata presso il Palazzo di giustizia di Palermo sottolineando l’importanza della legalità e del ruolo che tale istituzione aveva vissuto negli anni 80 e 90. Per questo motivo la Conferenza ha avuto grande visibilità mediatica e l’allora Segretario delle Nazioni Unite Kofi Annan ricordò proprio Falcone e Borsellino omaggiandoli per il lavoro svolto nel rispetto delle leggi.

Voglio ricordare un punto trascurato sul tema della lotta alla criminalità. In considerazione di tale fenomeno l’Italia ha vissuto in prima linea anni particolarmente difficili, non solo per mafia. Gli anni di piombo rappresentano un periodo oscuro, segnato da motivi politici e sociali e da fatti ancora irrisolti. Stragi e attentati hanno irrevocabilmente segnato la storia di quegli anni, eventi violenti che hanno colpito l’Italia fino alle alte cariche di Stato. Il legislatore così, stabilendo figure delittuose che contrastassero quelle forme di criminalità, ha creato la base di quella normativa contro la criminalità organizzata che altri Stati avrebbero adottato anni dopo.

Durante gli anni di piombo le organizzazioni mafiose[1] invece operano in vari modi, con maggiore discrezione rispetto a quanto avveniva con stragi e attentati dinamitardi. Non volendo ricostruire elementi storici posso dire brevemente che il contesto in cui crescono le mafie si è rivelato molto favorevole, da nord a sud[2]. Per tutta una serie di ragioni interconnesse si è assistito ad una varietà di realtà criminali gravi e organizzate, non solo italiane, favorite ancora di più negli ultimi anni dal fenomeno della globalizzazione L’indiscutibile presenza della criminalità organizzata quindi ha permesso lo sviluppo di un’altra forma di criminalità, quella transnazionale cioè di una criminalità che valica i confini territoriali e spaziali degli Stati.

La Convenzione di Palermo (United Nations Convention against Transnational Organized Crime – UNTOC) è stata adottata formalmente dall’Assemblea generale con la Ris. 55/25 del 15 novembre 2000, insieme a due Protocolli addizionali per la prevenzione, repressione e punizione della tratta di persone, in particolare donne e bambini (Protocollo Tratta) e contro il traffico illecito di migranti via terra, mare e aria (Protocollo Migranti). La Convenzione di Palermo è stata poi aperta alla firma nel corso della conferenza di Palermo del dicembre 2000, congiuntamente ai Protocolli Tratta e Migranti. Il Protocollo contro la produzione e il traffico illeciti di armi da fuoco, loro parti e componenti e munizioni (Protocollo armi da fuoco) è stato adottato dall’Assemblea generale con la Ris. 55/255 del 31 maggio 2001.

Questi quattro strumenti giuridici costituiscono un vero e proprio regime internazionale che mira a rafforzare la capacità degli Stati sul piano interno e internazionale nel contrasto al crimine organizzato transnazionale.

 

Le misure di prevenzione della Convenzione di Palermo nello specifico

Le organizzazioni criminose sono in grado di minare tutti i valori su cui si fonda la società civile. Per questo motivo la prevenzione, nel rispetto dei diritti e dei requisiti richiesti, è fondamentale anche a livello internazionale.

La Convenzione di Palermo, all’art. 31, prevede l’obbligo per gli Stati membri l’obbligo di apportare misure di prevenzione. Queste ultime possono essere legislative, amministrative o di altro genere per le quali è lasciato un ambito di margine agli Stati. Questi infatti possono adottarle coinvolgendo la società civile con riferimento a misure sociali e risocializzanti.

L’art. 31 poi dispone che gli Stati parte devono cooperare tra loro e con le organizzazioni internazionali per promuovere le misure di prevenzione di tale articolo.

Segnàlo direttamente l’art. 31 della Convenzione perché contiene delle esemplificazioni sulle misure di prevenzione applicabili:

1. Il rafforzamento della cooperazione fra gli organi investigativi o i pubblici ministeri ed i competenti enti privati, inclusa l’industria;
2. La promozione dello sviluppo dei criteri e dei procedimenti designati per salvaguardare l’integrità del pubblico e dei competenti enti privati, come pure i codici di comportamento per le professioni interessate e in particolare per gli avvocati, i pubblici notai, i consulenti fiscali ed i contabili;
3. La prevenzione dell’abuso da parte di gruppi criminali organizzati di gare di appalto pubbliche e la concessione di sovvenzioni e di autorizzazioni da parte di pubbliche autorità per lo svolgimento dell’attività commerciale;
4. La prevenzione dell’abuso di persone giuridiche da parte di gruppi criminali organizzati

 

Per quanto riguarda la lettera d) l’invito è che vi sia l’istituzione di pubblici registri relativi alle persone giuridiche e fisiche coinvolte nella costituzione, nella gestione e nel finanziamento delle persone giuridiche nonché di registri nazionali delle persone interdette dall’esercizio della funzione di responsabile di persone giuridiche e lo scambio di informazioni contenute in tali registri con le competenti autorità degli altri Stati parte.

 

Conclusioni in tema di misure di prevenzione della Convenzione di Palermo

Leggendo il testo della disposizione si comprende la genericità sul tema prevenzione. Purtroppo non c’è un richiamo verso la costruzione o l’adozione di principi comuni quanto piuttosto un affidamento agli standard offerti dagli ordinamenti interni. In tal modo è facile capire come alcuni Stati non abbiano grandi capacità di adottare misure di prevenzione decisive perché manca alla base la percezione del problema.

Inoltre è bene chiarire il fattore conoscenza e per questo motivo cito l’art. 31(5):

“Gli Stati Parte si impegnano a promuovere la consapevolezza da parte del pubblico dell’esistenza, cause e gravità della minaccia rappresentata dalla criminalità organizzata transnazionale. Se del caso si possono diffondere informazioni tramite i mass media, incluse misure atte a promuovere la partecipazione pubblica alla prevenzione ed alla lotta contro tale criminalità.”

 

L’intero art. 31 è da collegare all’art. 28 “Raccolta, scambio e analisi delle informazioni concernenti la natura del crimine organizzato” della Convenzione perché, in assenza di informazioni, non si può individuare e comprendere il fenomeno della criminalità organizzata e adottare conseguentemente misure di prevenzione.

Per fare un esempio di informazioni sulla criminalità organizzata basti pensare alle relazioni semestrali della Direzione Investigativa Antimafia[3]: questo tipo di analisi non avviene in molti Stati e lo sforzo alla lotta al crimine è dunque incompleto. Inoltre gli studi sulla criminalità[4] risultano indispensabili anche per comprendere le realtà negli agglomerati urbani più piccoli e periferici[5] spesso dimenticati: il più delle volte costituiscono il terreno più fertile per la crescita delle organizzazioni.

Il tema delle misure di prevenzione, infine, è particolarmente legato alle misure patrimoniali applicabili: parliamo infatti della confisca e del sequestro[6]. Queste misure non sono previste dall’art. 31 ma si rivelano strumenti indispensabili per la lotta alla criminalità presente in particolare nell’infiltrazione del tessuto economico e legale. In tal modo è possibile prevenire evitando che i beni siano usati per perpetrare altri e futuri reati in aggiunta a quando siano stati serviti per la commissione di reati.