Con il presente articolo si intende fare chiarezza sulle vicende politiche e giuridiche che hanno investito la nuova legge di bilancio, analizzando la questione dal punto di vista del diritto costituzionale e della prassi costituzionale.

 

Introduzione

La nuova legge di bilancio 2019 è nata non senza polemiche da parte dei partiti politici e gruppi parlamentari di opposizione, polemiche alimentate dai vari tagli da parte dell’Esecutivo soprattutto su sanità e scuola e dalle varie tassazioni. Ma il punto focale delle polemiche è da individuare soprattutto nell’apposizione, da parte del Governo, della questione di fiducia sulla legge di bilancio 2019, considerata addirittura anticostituzionale da parte del Partito democratico, che ha minacciato il ricorso alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzione ex art. 134 Cost.

 

Cos’è la legge di bilancio?

Ma andiamo in ordine. Cos’è innanzitutto la legge di bilancio? La legge di bilancio è la legge mediante la quale viene approvato il bilancio dello Stato. Precisamente, è un documento di tipo preventivo (ed è dunque un bilancio di previsione) con cui il Governo illustra le spese previste per l’esercizio finanziario di riferimento e le relative entrate atte a coprire le spese, tenendo conto dell’obbligo per lo Stato di rispettare l’equilibrio tra le entrate e le spese (art. 81, co. 1 Cost.). Lo Stato dovrà basare, quindi, la propria gestione finanziaria dell’anno successivo sulla legge di bilancio.

Essa deve essere necessariamente approvata entro il 31 dicembre di ogni anno, in quanto data di conclusione dell’esercizio finanziario. Se il Governo non riesce ad ottenere l’approvazione del bilancio di previsione (e quindi della legge di bilancio) entro tale data, esso potrà ugualmente riscuotere le entrate e sostenere le spese previste in suddetta legge non ancora approvata, ma per non più di quattro mesi (si parla del c.d. esercizio provvisorio).

È dal contenuto della legge di bilancio che possiamo evincere la sua importanza: per mezzo di essa lo Stato stabilisce quali spese dovrà sostenere – e dunque quante risorse destinare a determinati settori, quali ad esempio l’istruzione, la sanità pubblica, le infrastrutture etc. – e le relative entrate per poter sostenere tali spese – e dunque le varie tassazioni previste.

 

La questione di fiducia quale strumento per l’approvazione di un disegno di legge

Il Governo Conte, affinché la legge di bilancio 2019 potesse entrare in vigore e per evitare l’esercizio provvisorio, ha posto la questione di fiducia.

La questione di fiducia viene posta dal Governo su un suo atto che richiede l’approvazione parlamentare, qualificando tale atto come necessario per l’attuazione del suo indirizzo politico. La questione di fiducia non è disciplinata dalla Costituzione, ma è prevista dalla legge 400/1988 e dai regolamenti interni della Camera e del Senato. La mancata approvazione della proposta del Governo su cui è posta la questione di fiducia fa sorgere, in capo ad esso, l’obbligo di dimettersi, in quanto è da ritenersi venuta meno la fiducia. Infatti, la forma di governo che vige nel nostro ordinamento è la forma di governo parlamentare, in cui intercorre un rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo. Il Governo, così, “vive” fin quando “vive” la fiducia del Parlamento: venuta meno tale fiducia, viene meno anche il Governo. Gli istituti della mozione di sfiducia e della mozione di fiducia (che viene votata al momento della formazione del nuovo Governo, il quale deve presentarsi, entro 10 giorni, dinanzi alle Camere per ottenere la fiducia) sono collegati proprio a tale forma di governo. La votazione negativa di un provvedimento del Governo su cui è esso ha posto la fiducia, quindi, equivarrebbe ad una mozione di sfiducia, e quindi si ritiene venuta meno la fiducia del Parlamento nei suoi confronti.

Con la questione di fiducia la discussione viene aggiornata, e quindi rinviata ad una determinata data e i lavori delle Camere vengono sospesi fino a tale data; la votazione è per appello nominale, evitando così i c.d. franchi tiratori, ossia i parlamentari della maggioranza che, nascondendosi dietro il voto segreto, votano contro i provvedimenti del Governo; viene bloccata la votazione degli emendamenti. Perciò, l’apposizione della questione di fiducia giova al Governo, che ne trae numerosi vantaggi.

 

Limiti alla questione di fiducia

La questione di fiducia, come abbiamo visto, comporta delle deroghe al normale procedimento legislativo, e precisamente al normale procedimento d’esame ed approvazione da parte di una Camera. Quindi, essa non può essere posta sulla totalità degli atti, in quanto vi sono dei limiti costituzionali e regolamentari.

Per quanto concerne i limiti di ordine regolamentare, il regolamento della Camera, al comma quarto dell’art. 116, stabilisce precisamente su quali atti e in quali procedimenti non può essere posta la questione di fiducia.

Per quanto riguarda i limiti di ordine costituzionale, il limite essenziale si rinviene nell’art. 72, co. 4 Cost., secondo cui “la procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi”.

Come esplicato in precedenza, la questione di fiducia deroga al normale procedimento legislativo, e per l’approvazione della legge di bilancio la Costituzione richiede il normale procedimento legislativo. Per cui l’apposizione della questione di fiducia da parte del Governo Conte sulla manovra di bilancio non sembrerebbe essere legittima.

 

Cosa ha portato il Governo ha porre la questione di fiducia sula legge di bilancio?

L’illegittimità dell’apposizione della fiducia sul disegno di legge della manovra di bilancio 2019 si rinviene non tanto dall’analisi dei regolamenti interni delle Camere, ma proprio dalla disposizione costituzionale.

L’apposizione della questione di fiducia nel caso in analisi non è giustificabile in termini di tempo di approvazione, nel senso che non si può invocare lo scarso tempo a disposizione per l’approvazione della legge di bilancio. Infatti, la manovra è stata approvata il 30 dicembre, in “zona Cesarini”, evitando così l’esercizio provvisorio. Ma resta pur sempre un comportamento costituzionalmente illegittimo, un caso di abuso della questione di fiducia per evitare conseguenze derivanti dall’incompetenza dell’Esecutivo di presentare in tempo alle Camere una manovra di bilancio.

Non sarà questa la sede d’esame dei contenuti della manovra e delle varie vicende che essa ha vissuto. Basterà ricordare che l’Italia, con la presentazione della manovra a Bruxelles, ha rischiato una procedura d’infrazione da parte dell’Unione europea per deficit eccessivo[1] (primo caso nella storia dell’Unione europea, poiché nessuno Stato ha finora subito una procedura d’infrazione a causa del deficit eccessivo), in quanto si erano sforati i parametri stabiliti dal diritto dell’Unione. Poi l’Unione ha deciso di “graziare” lo Stato italiano, poiché esso ha deciso di abbandonare le sue posizioni originarie, venendo incontro all’Europa e conformandosi (quasi) al diritto dell’Unione (detto in termini spiccioli).

A seguito di questi eventi, è slittata la presentazione della manovra al Parlamento per la sua approvazione, facendo scarseggiare il tempo a disposizione. L’Esecutivo, per porre rimedio a tale situazione ha pensato di aggirare l’ostacolo temporale ponendo la fiducia: bell’idea se ciò non fosse stato anticostituzionale e se ciò non avesse portato all’esautorazione del Parlamento.

In uno Stato di diritto, democratico e in cui il Parlamento è posto al centro dell’ordinamento costituzionale, non è concepibile un tale atteggiamento da parte del Governo. Il Parlamento, espressione del consenso popolare, titolare del potere legislativo, si è trovato minacciato da parte dell’Esecutivo, trovandosi ad un bivio: o approvare la manovra oppure tornare tutti a casa, Governo e Parlamento. In termini privatistici si potrebbe invocare quasi un vizio della volontà, dato che il Parlamento ha approvato il disegno di legge sotto minaccia, ma tale affermazione potrebbe cadere in presenza della forte maggioranza da cui deriva il sostegno al Governo.

La nostra Costituzione, difesa con le unghie e con i denti dall’attuale maggioranza e dalle persone che ora sono membri del Governo, sancisce la separazione dei poteri, ponendo in capo al Parlamento il potere legislativo e in capo al Governo il potere esecutivo. Tuttavia, sempre più spesso il Parlamento – e di conseguenza la Costituzione – viene calpestata, e vi è un “scambio di ruoli”: il Governo avoca a sé il potere legislativo, così come sta avvenendo con l’emanazione di numerosi decreti-legge e com’è avvenuto ora con la questione di fiducia. La Costituzione viene ogni giorno calpestata da un’istituzione che invece dovrebbe preservarla ed osservarla lealmente, in quanto una delle istituzioni fondamentali del nostro sistema costituzionale.

È quindi inammissibile una situazione del genere, situazione del tutto analoga a quanto avvenne in epoca fascista, quando il Governo Mussolini si sostituì integralmente al Parlamento, complice anche la legge elettorale Acerbo.

 

La decisione della Corte Costituzionale

Come detto in precedenza, la Corte Costituzionale è stata adita sulla questione, in quanto il PD, gruppo parlamentare di opposizione, ha sollevato il conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato.

In base al dettato dell’art. 134 Cost., infatti, la Corte Costituzionale è competente a giudicare, oltre che sulla legittimità costituzionale delle leggi, anche sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e i conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e le Regioni, nonché quelli sorti tra le Regioni stesse. Per conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato si intende quei conflitti che sorgono tra organi dello Stato, e tali conflitti si ravvisano ogni qualvolta un organo statale travalica le proprie competenze, invadendo il campo di operatività e le competenze di un altro organo statale.

Il gruppo parlamentare che ha presentato ricorso alla Corte Costituzionale ha invocato conflitto di attribuzione proprio per le modalità di approvazione, da parte del Senato della Repubblica, della legge di bilancio.

Precisamente, il ricorso era volto a denunciare la compressione dei tempi di approvazione del disegno di legge di bilancio in questione, in quanto tale approvazione avrebbe esautorato i poteri del Parlamento, e precisamente della Commissione Bilancio, e impedito quindi ai singoli senatori di discutere sul contenuto e sull’approvazione del ddl, a seguito delle conseguenze che derivano dall’apposizione della questione di fiducia.

La Corte ha però, con un comunicato del 10 gennaio scorso, rigettato il ricorso sollevato da alcuni senatori. I motivi del rigetto sono da ravvisare proprio nel fatto che una serie di fattori ha comportato la concentrazione dei lavori di approvazione della legge di bilancio in tempi ristretti (quali appunto la discussione con Bruxelles e il previo raggiungimento di un compromesso con l’Unione europea e precisamente con la Commissione europea), comportando un anomalo procedimento di approvazione da parte del Senato proprio per rispettare le scadenze imposte costituzionalmente e da vincoli di derivazione comunitaria.

La Corte, quindi, pur riconoscendo ai singoli parlamentari il diritto di sollevare conflitto di attribuzioni dinanzi alla Corte stessa in caso di violazioni gravi e manifeste delle prerogative parlamentari attribuite loro dalla Costituzione, non ha riscontrato nelle violazioni obiettate dai senatori quella manifesta gravità che permetterebbe alla Consulta di intervenire.

Tuttavia, i giudici costituzionali hanno stabilito che, per le future leggi, le modalità di approvazione utilizzate dovranno essere abbandonate, pena la possibile incostituzionalità.

Dunque, la Corte ha “graziato” la legge di bilancio 2019, ma ha espressamente ammonito il Parlamento circa le future approvazioni. La prossima volta, quindi, potrebbe scattare il “cartellino rosso” sull’eventuale legge approvata con le medesime modalità con cui si è approvato il ddl della legge di bilancio 2019, in quanto ha stabilito che future leggi approvato con il medesimo procedimento difficilmente potranno superare il vaglio di costituzionalità. Ha comunque, seppur indirettamente, dichiarato “incostituzionale” il procedimento utilizzato.

 

Il presente lavoro non intende affatto criticare la questione di fiducia, utilizzata sin dagli albori della Costituzione (anche se l’istituto non è presente in essa), ma intende criticare l’abuso di essa. Non intende neanche essere di parte, in quanto è dato oggettivo ed evidente: si può notare la situazione del tutto incompatibile con la democrazia.

 

Gennaro De Lucia

Informazioni

R. Bin – G. Pitruzzella, Diritto Costituzionale, XIX edizione, Giappichelli Editore, Torino, 2018.

R. Bin, Capire la Costituzione, Editori Laterza, Bari, 1998.

P. Virga, Diritto costituzionale, Giuffrè Editore, Milano, 1975.

Inammissibile il conflitto tra poteri sollevato dal PD ma i singoli parlamentari possono ricorrere alla corte, in https://www.cortecostituzionale.it/documenti/comunicatistampa/CC_CS_20190110182534.pdf