Il Protocollo in questione integra la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Criminalità Organizzata Transnazionale (UNTOC) ed è in rapporto di specialità con questo trattato per stabilire regole più severe e uniformi contro il traffico di migranti

 

Inquadramento del Protocollo

Il Protocollo Contro il Traffico di Migranti via Terra, Mare e Aria[1] (da qui, il Protocollo) rappresenta uno strumento di cooperazione internazionale e costituisce parte integrante della Convenzione contro la Criminalità Organizzata Transnazionale (UNTOC), nota comunemente come Convenzione di Palermo. Il Protocollo di cui si parla è entrato in vigore il 28 gennaio 2004 ed è ad oggi si contano 147 Stati parti mentre la Convenzione di Palermo è entrata in vigore il 29 settembre 2003. Inoltre il Protocollo deve essere interpretato secondo gli stessi canoni adottati per la Convenzione; l’art. 37 della Convenzione impedisce agli Stati di essere vincolati dal Protocollo senza aver assunto lo stesso rapporto con la Convenzione ribadendo l’obbligo di interpretazione uniforme. Gli artt. 1 dei tre Protocolli[2] contengono le disposizioni di collegamento e relazione con la Convenzione di Palermo, il trattato-madre dei Protocolli.

Il Protocollo mira essenzialmente a:

  • prevenire e combattere il traffico di migranti
  • proteggere i diritti delle vittime di traffico, e
  • promuovere la cooperazione tra gli Stati

Il traffico di cui si discute è inoltre una delle materie di cui tratta l’Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine (United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC[3]) che presenta programmi e iniziative regionali. La pubblicazione di reports[4] e analisi risulta determinante ai fini di comprendere il fenomeno del traffico di migranti su larga scala. Non meno importante è il sostegno che, tra i tanti, l’UNODC offre agli Stati dell’Africa occidentale e settentrionale per l’implementazione del Protocollo e il rafforzamento degli apparati statali per la lotta al traffico di migranti.

 

L’ambito di applicazione del Protocollo

L’art. 4 del Protocollo rinvia al concetto di reato transnazionale e richiede il coinvolgimento di un gruppo criminale organizzato secondo i casi generali della Convenzione. Pur non brillando per completezza, la norma non consente interpretazioni restrittive e detta un regime minimo di obblighi a carico degli Stati. Si parla in questo caso di una norma non self-executing per la quale non è sufficiente il mero richiamo svolto dall’ordinamento interno. Viene infatti richiesto il completamento della sua portata applicativa attraverso un’attività normativa dedicata.

Un punto fondamentale del Protocollo riguarda la definizione, tra quelle presenti all’art. 3, di smuggling of migrants, data alla lettera (a):

“Smuggling  of  migrants” shall mean the procurement, in order to obtain, directly or indirectly, a financial or other material benefit, of the illegal entry of a person into a State Party of which the person is not a national or a permanent resident;

 

Il Protocollo in aggiunta stabilisce all’art. 6 le attività che gli Stati parte dovranno criminalizzare negli ordinamenti interni. Non solo, si stabilisce che questo recepimento deve essere coniugato con riguardo alla prevenzione, alle indagini e al contrasto ai reati. Leggendo il testo del Protocollo appare chiaro come le norme indichino dettagliatamente le fattispecie che devono essere sottoposte a un processo sanzionatorio negli Stati parti. Ogni Stato parte è tenuto a punire nel proprio ordinamento nazionale i comportamenti indicati agli artt. 3 e 6 del Protocollo. Le fattispecie trovano specifica individuazione nell’art. 6 e sono la tratta di migranti, il favoreggiamento o agevolazione dell’immigrazione clandestina, la contraffazione, il rifornimento e il possesso di documenti falsi dove tali attività sono per loro natura transnazionali e che siano portate avanti da organizzazioni criminali. È fondamentale infine la tutela dei diritti degli individui che siano stati oggetti della tratta. In quest’ottica quindi è inclusa ogni circostanza aggravante che metta in pericolo la vita o la sicurezza di chi sia oggetto di tale traffico. L’art. 6 conclude la parte riguardante le disposizioni generali.

Le parti successive invece riguardano:

  • Il traffico di migranti via mare ( smuggling of migrants by sea)
  • Prevenzione, cooperazione e altre misure ( Prevention, cooperation and other measures)
  • Disposizioni finali ( Final provisions)

 

Il traffico di migranti via mare

La seconda parte del Protocollo risulta, da un certo punto di vista, fatta specificamente per il contesto attuale. Tuttavia, ricordando che il Protocollo è entrato in vigore nel 2004, non si può prescindere dal fatto che il fenomeno del traffico di migranti via mare sia solo quello degli ultimi anni nel Mediterraneo. Il fenomeno è ampio e non riguarda la sola Europa, pur considerando che i numeri della tratta via mare nell’Europa meridionale sono importanti. In particolare, il tema del traffico di migranti via mare è al centro dell’agenda politica italiana e europea e per questo problema c’è un dibattito internazionale in considerazione anche di questo Protocollo. Si sottolinea l’importanza della cooperazione tra gli Stati e si richiamano le norme che riguardano il diritto internazionale della navigazione. Infatti, nella seconda parte del Protocollo viene menzionato più volte il termine vessel, che è definito come:

[…] any type of water craft, including non-displacement craft and seaplanes, used or capable of being  used as a means of transportation on water, except a warship, naval auxiliary or other vessel owned or operated by a Government and used, for the time being, only on government non-commercial service.

 

È bene ricordare che, nel diritto della navigazione internazionale, un mezzo di navigazione ha una bandiera poiché solo in questo modo si traccia un collegamento di tipo giuridico tra il mezzo e lo Stato di bandiera. La nazionalità di una nave quindi comporta la soggezione di questa e dell’equipaggio all’ordinamento giuridico dello stato di bandiera. Per questo motivo il traffico di migranti risulta complesso e particolarmente delicato specie se riguarda vascelli o navi di dubbia provenienza: secondo l’art. 91. 1[5] della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) vi deve essere un legame sostanziale tra lo Stato esercitante giurisdizione e la nave battente bandiera di quello Stato.

L’art. 8 disciplina le misure adottabili contro il traffico di migranti via mare. Se uno Stato ha il sospetto che vi sia traffico di migranti su un mezzo di navigazione può richiedere l’assistenza di altri Stati; tale assistenza può riguardare anche la concessione da parte dello Stato di bandiera di salire sul mezzo, fare i dovuti controlli e, nel caso di prove che confermino il traffico di migranti via mare, di prendere le dovute misure e non eccedere. In questi casi, tutti da individuare in un contesto di giurisdizione e richieste di cooperazione, si comprende quanto la rapidità delle comunicazioni diventi fondamentale se esercitata nel rispetto delle condizioni previste dai trattati. Queste condizioni non sono previste nel caso in cui il mezzo di navigazione non abbia bandiera di Stato. Complessivamente parlando, il meccanismo previsto è basato sul consenso tra gli Stati parti e permette l’adozione di misure unilaterali solo in via residuale. Anche in questa parte del Protocollo restano fermi gli obblighi di tutela e protezione nei confronti dei migranti. Inoltre non possono essere compressi diritti di giurisdizione, soprattutto dello Stato di bandiera al quale spetta il diritto sulla nave.

 

Le norme di cooperazione previste dal Protocollo

L’ultima parte a cui intendo dare spazio riguarda una sezione, a mio avviso, sempre fondamentale nella lotta alla criminalità organizzata transnazionale: le disposizioni che facilitano o stabiliscono forme di cooperazione. Del Protocollo in particolare si citano gli artt. 10-15 che orientano gli Stati parte a prendere misure verso una cooperazione internazionale. Non basta quindi la sola attività giudiziaria o di polizia perché il Protocollo prevede la definizione di accordi o intese operative tra gli Stati parte a livello bilaterale o regionale[6]. La cooperazione di cui si parla ha valore soprattutto nel contesto europeo, in cui si discute soprattutto dell’Accordo di Schengen e del Trattato di Prüm (noto come Schengen II) così come delle misure per arginare il fenomeno dell’immigrazione clandestina e della redistribuzione dei migranti che sbarcano sulle coste dei paesi meridionali.

In aggiunta allo scambio di informazioni, il Protocollo invita gli Stati parte a considerare il rafforzamento delle frontiere al fine di evitare il traffico di migranti e prevedere misure di controllo per il controllo sui documenti di riconoscimento[7]. Infatti la contraffazione di documenti costituisce parte indispensabile per il passaggio transfrontaliero dei migranti e ogni Stato parte deve impegnarsi nel verificare la validità dei documenti nel caso in cui vi sia il sospetto di traffico.

Le misure di cooperazione includono:

  • gli scambi di informazione su rotte, organizzazioni criminali convolte, punti di imbarco, mezzi di alterazione dei documenti, e
  • la disciplina del ritorno dei migranti oggetto della tratta attraverso la pratica degli accordi di riammissione ai sensi dell’art. 18 del Protocollo

Ancora in tema di collaborazione, l’art. 14 del Protocollo disciplina la cooperazione tecnica e la formazione (training) per le forze di polizia e le autorità giudiziarie, invitando gli Stati con maggiori capacità e che abbiano ottenuto risultati contro la tratta a fornire indicazioni e strumenti tecnici a quegli Stati in cui ha inizio la tratta o in cui vi sia transito di tali traffici. Questa parte del Protocollo termina con la diffusione di campagne mediatiche e l’adozione di politiche volte a creare consapevolezza sulla tratta e sulla natura transnazionale di questa criminalità, ferme restando le forme di collaborazione tra gli Stati a livello regionale e internazionale e le misure di protezione offerte ai soggetti vittime di tratta.

 

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

[1] Adottato dall’Assemblea Generale con la risoluzione 55/25. Testo della risoluzione: https://treaties.un.org/doc/source/docs/A_RES_55_25-E.pdf

[2] Protocollo addizionale per la prevenzione, repressione e punizione della tratta di persone, in particolare donne e bambini, il Protocollo addizionale contro il traffico illecito di migranti via terra, mare e aria e il Protocollo contro la produzione e il traffico illeciti di armi da fuoco, loro parti e componenti e munizioni

[3] Per maggiori informazioni: https://www.unodc.org/unodc/en/human-trafficking/smuggling-of-migrants.html?ref=menuside (consultato il 7/02/2019)

[4] Qui un report di recente pubblicazione: https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2019/January/more-action-needed-to-stop-human-trafficking–exploitation-in-armed-conflict_-unodc-launches-latest-global-report-on-trafficking-in-persons.html

[5] Testo della disposizione: Every State shall fix the conditions for the grant of its nationality to ships, for the registration of ships in its territory, and for the right to fly its flag. Ships have the nationality of the State whose flag they are entitled to fly. There must exist a genuine link between the State and the ship.

[6] Richiamo qui un articolo di DirittoConsenso in merito alla missione italiana in Niger: https://www.dirittoconsenso.it/2018/01/28/litalia-in-niger-e-la-eucap-sahel-niger-due-missioni-complementari/

[7] Qui un esempio di cooperazione: https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2018/December/west-african-states-and-italy-sign-partnership-declaration-to-foster-international-cooperation-in-criminal-matters.html