Attraverso questo contributo viene analizzata l’utilità del DPCM 76/2018 che introduce, nel nostro ordinamento, un nuovo strumento di partecipazione pubblica in caso di determinate opere che si introducono inevitabilmente nella quotidianità del singolo cittadino o di comunità locali. Grazie a tale strumento si amplia il concetto di democrazia partecipativa

 

La trasparenza necessaria

Circoscrivendo la materia, è necessario specificare che siamo nell’ambito dei contratti pubblici. Il codice, D.Lgs. 50/2016, conosciuto anche come codice appalti, ha posto in essere strumenti di partecipazione, in ottica di trasparenza, coinvolgendo quei soggetti che in relazione a lavori di un certo impatto possono potenzialmente essere lesi.

L’art. 22, co. 1 prevede che: “Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori pubblicano, nel proprio profilo del committente, i progetti di fattibilità relativi alle grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull’ambiente, sulla città o sull’assetto del territorio, nonché gli esiti della consultazione pubblica, comprensivi dei resoconti degli incontri e dei dibattiti con i portatori di interesse. I contributi e i resoconti sono pubblicati, con pari evidenza, unitamente ai documenti predisposti dall’amministrazione e relativi agli stessi lavori”.

Il tenore di questo passaggio ci permette di capire che questa trasparenza deve essere garantita nei casi di grandi opere che, in particolare, possono avere un impatto ambientale[1]. Come deve essere garantita la trasparenza? In sostanza, le amministrazioni si aprono nei confronti del pubblico attraverso due strumenti: la pubblicazione dei progetti di fattibilità (progetti preliminari che sono suscettibili di modificazioni) e la consultazione pubblica. Se per il primo caso è da sempre stato più semplice ed altre procedure (come la VAS prevista dal D.Lgs. 152/2006) ne sono testimoni, la seconda doveva essere necessariamente disciplinata.

L’art. 22, co. 2 sancisce l’obbligo di emanare un atto normativo, entro un anno dall’entrata in vigore del codice, che definisca quando e come si debba applicare il ricorso alla consultazione pubblica: il DPCM 76/2018[2].

 

Il Regolamento recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico

Così è chiamato il regolamento richiesto dal codice appalti. È a tutti gli effetti un atto tecnico che disciplina passo per passo come e quando debba essere messo in atto il meccanismo del dibattito pubblico, che per definizione si intende: “il processo di informazione, partecipazione e confronto pubblico sull’opportunità, sulle soluzioni progettuali di opere, su progetti o interventi di cui all’Allegato 1[3]”.

I soggetti che muovono la raccolta dei consensi e dei dissensi provenienti dagli interessati sono tre:

  • L’amministrazione aggiudicatrice
  • La commissione nazionale
  • Il coordinatore del dibattito pubblico

Quando si ricade in opere previste dall’allegato 1 è obbligatorio fare il dibattito pubblico. L’amministrazione aggiudicatrice ha il compito di indirlo (art. 5) attraverso la pubblicazione sui propri canali istituzionali, specificando tutto il materiale necessario (progetti di fattibilità, alternative progettuali, comunicazioni ecc.…) da portare all’attenzione degli interessati. Contestualmente deve essere nominato una coordinatore del dibattito (art. 6) che è un soggetto con capacità professionali ed imparziale[4] che ha il compito di organizzare le modalità di svolgimento del dibattito, raccogliere le informazioni, favorire la partecipazione, segnalare anomalie e soprattutto redigere il parere conclusivo al termine della procedura.

Sopra questi soggetti lavora la commissione nazionale (art. 4) che monitora l’andamento della procedura, propone raccomandazioni sul suo svolgimento e vigila sulla corretta pubblicazione della documentazione sulla base dei termini previsti dalla legge.

Al termine della fase di dibattito, dopo che è stato presentato dal coordinatore il parere conclusivo, l’amministrazione presenta il dossier conclusivo che deve essere pubblicato sui canali istituzionali e inoltrato alla commissione nazionale. Tale documento, oltre ad essere un atto di conclusione del procedimento, è necessario ad aprire l’istanza di VIA necessaria alla realizzazione del progetto. Questa fase di dibattito, con eventuali proroghe, può durare fino a 9 mesi.

 

Considerazioni sul dibattito pubblico

È necessario porre l’attenzione, non tanto su come è strutturato questo procedimento, ma piuttosto sul suo ruolo nel contesto attuale in cui ci troviamo. Siamo in un’epoca in cui l’informazione è nettamente cambiata, possiamo reperire qualsiasi tipo di notizia in pochissimo tempo ed è giusto che anche i procedimenti amministrativi mutino.

Il dibattito pubblico è uno strumento che ritengo “potente”, nel senso che permette alle amministrazioni di aprirsi e dimostrare come, in determinati progetti, il ruolo degli interessati sia fondamentale. È poi anche uno strumento necessario, perché abbatte quegli ostacoli che la nostra Costituzione[5] ritiene come limitanti al pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Il dibattito pubblico è la ricerca dell’assenso ad un qualcosa che emerge con il dissenso, favorisce il mutamento del concetto democratico, che se prima veniva messo in atto attraverso i soggetti eletti e che poi si è evoluto con il concetto di concertazione[6], adesso è arrivato ad una fase di partecipazione diretta. Muta il rapporto che insiste tra il raggiungimento del benessere collettivo e quello individuale.

Prendiamo come esempio la costruzione di un inceneritore[7], un impianto che dal trattamento dei rifiuti, produce energia: esso è un chiaro esempio di disinformazione rispetto all’utilità e alla necessità di questi impianti[8]. La società è inevitabilmente spaventata dall’idea che un’altissima torre emetta nell’aria elementi nocivi, ma è disinformata del fatto che abbiamo obblighi europei da rispettare, che le discariche non sono più una soluzione, ma soprattutto che gli inceneritori possono produrre energia e che esistono tecnologie avanzate per limitare l’emissione di elementi nocivi.

Cosa succederebbe se l’amministrazione decidesse di costruirlo senza coinvolgere adeguatamente gli interessati? Ne deriverebbe una contrapposizione netta, portatrice di solo dissenso veicolato da disinformazione. Ecco che il dibattito pubblico entra in gioco portando conoscenza, ma non di un progetto già pronto ed impacchettato per essere messo in gara di appalto, ma di un’opera preliminare che deve essere analizzata anche dagli interessati e il cui contributo deve essere messo per iscritto e portato al tavolo dell’amministrazione aggiudicatrice ai sensi del comma 4 del sopracitato art. 22 del codice appalti, che prevede: “gli esiti del dibattito pubblico e le osservazioni raccolte sono valutate in sede di predisposizione del progetto definitivo e sono discusse in sede di conferenze di servizi relative all’opera sottoposta al dibattito pubblico”.

Il risultato di questo strumento è quindi estremamente utile e, come è stato citato, può essere utilizzato anche in casi non previsti dalla norma. Probabilmente con l’applicazione di questi principi si potrebbero by-passare tutte le manifestazioni di dissenso che, seppur del tutto legittime nei casi applicabili, ostacolano il raggiungimento di un obiettivo, obiettivo che non è necessariamente quello di portare a compimento la costruzione di un’opera. Il dibattito può far emergere anche la non utilità di un nuovo investimento, ma soprattutto può far emergere il vero valore della collettività ed il ruolo delle istituzioni.

 

Roberto Giuliani

Informazioni

Inserisci qui la bibliografia

[1] Opere che devono essere sottoposte alla valutazione di impatto ambientale (VIA) ex. D.Lgs. 152/2006

[2] Qui il testo integrale.

[3] Non solo, le amministrazioni possono ammettere il dibattito pubblico anche fuori da questi casi, valutata l’opportunità in uno o più casi specifici.

[4] Si rileva in particolare che: “non possono assumere l’incarico di coordinatore del dibattito pubblico i soggetti residenti o domiciliati nel territorio di una Provincia o di una Città metropolitana ove la stessa opera è localizzata

[5] Art. 3 della Costituzione della Repubblica Italiana

[6] Qui approfondimento sul termine Concertazione

[7] Tecnicamente si ricadrebbe in dibattito pubblico solo nel caso in cui questo tipo di intervento abbia un investimento superiore a 300 milioni di euro. (Ultimo caso dell’All. 1, DPCM 76/2018)

[8] Approfondimento sul Rapporto del recupero energetico da rifiuti 2019 – ISPRA, qui.