La politica europea degli ultimi anni potrebbe essere messa in discussione dalle nuove istituzioni che saranno in carica per i prossimi cinque anni. Esse avranno infatti la possibilità di decidere se continuare o meno sul cammino fino a qui intrapreso. Senza dubbio una delle tematiche in discussione sarà il futuro della politica europea di difesa. Negli ultimi anni, la Commissione uscente ha intrapreso misure volte ad una maggiore cooperazione in vista della costruzione di un vero e proprio sistema comune. Non è assolutamente scontato che tale direzione venga mantenuta anche dalla prossima Commissione visto che non tutti gli Stati membri sono propensi a cedere completamente la loro competenza in materia. Prima di analizzare dunque i fattori influenzanti il futuro di questa politica, cerchiamo di capire la situazione esistente ad oggi

 

La politica di difesa degli ultimi anni

La cooperazione europea in materia di difesa racchiude un insieme di misure e azioni avviate o previste negli ultimi anni per garantire una maggiore collaborazione tra i paesi membri. È stata fortemente voluta dalla Commissione Europea uscente, guidata da Jean-Claude Juncker, come primo passo per la creazione della così detta “Europa di Difesa”: un sistema comune che possa rispondere efficacemente ai rapidi mutamenti dello scenario globale. La complessità di fenomeni come il terrorismo internazionale, le minacce cibernetiche e le numerose crisi ai confini dell’Unione necessitano risposte comuni per essere fronteggiati in maniera efficace, garantendo la sicurezza degli Stati europei.

La Strategia Globale dell’Unione Europea (EUGS), presentata nel Giugno 2016 dall’Alto Rappresentante, è il documento cardine di questa iniziativa. Nel testo, viene evidenziata a pieno l’importanza di una collaborazione ritenuta anche metodo per sviluppare le capacità di ogni paese evitando una duplicazione degli sforzi.

Dalla pubblicazione dell’EUGS svariate sono le misure previste in tale direzione. Alcune sono già state avviate, altre sono a tutt’oggi sulla carta o solo all’inizio dell’iter di definizione.

Di seguito verranno spiegate le principali iniziative che sono state già messe in atto, eccezion fatta per i fondi previsti per il finanziamento della difesa, che sono ancora in via di definizione. È fondamentale pensare queste misure come coerenti e complementari fra loro: sono tasselli di un più ampio progetto che coinvolge varie sfere d’azione.

 

Il rafforzamento della Politica di Sicurezza e Difesa Comune già esistente

Il potenziamento della Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC)[1] già esistente è sicuramente una delle prime azioni messe in atto dall’Unione per intensificare la cooperazione. Attraverso il rafforzamento degli strumenti di gestione delle crisi è infatti possibile potenziarne le capacità e ottenere maggiori risultati.

Per quanto riguarda la dimensione militare, ciò si traduce nel rafforzamento delle capacità di risposta alle crisi oltre che nella creazione di nuove strutture di comando per le missioni. In particolare, viene costituito nel 2017 il Centro di Comando Unico (MPCC). Si tratta di un centro di comando permanente responsabile della pianificazione operativa delle missioni militari non esecutive[2], garantendo tra gli altri il coordinamento con le attività civili.

Anche il rafforzamento della dimensione civile della PSDC è considerato un punto fondamentale della nuova strategia. L’obiettivo è potenziarne l’efficienza anche in caso di minacce alla sicurezza interne o esterne grazie all’identificazione di nuove priorità inserite nel Patto sulla Dimensione Civile, presentato nel 2018.

Ricordiamo che attualmente sono in atto sei missioni militari e dieci missioni civili europee[3]. Tali operazioni hanno garantito in questi anni la collaborazione tra gli Stati membri e la condivisione di strategie, buone pratiche e idee.

 

La Cooperazione Permanente Strutturata

La Cooperazione Permanente Strutturata (PESCO) mira al rafforzamento dell’integrazione tra i paesi membri attraverso la loro partecipazione a progetti concreti in materia di sicurezza e difesa. È stata di fatto avviata alla fine del 2017 anche se trova già le sue basi giuridiche nell’articolo 42(6), nell’articolo 46 e nel protocollo 10 del Trattato sull’UE.

Poiché l’adesione alla PESCO è volontaria – come quella ai suoi singoli progetti – solo 25 Stati membri hanno aderito ad oggi, con l’eccezione di Danimarca, Malta e Regno Unito. Tuttavia, la natura degli impegni assunti è giuridicamente vincolante, il che garantisce un miglior risultato rispetto a forme di cooperazione avviate in precedenza.

Nel quadro della PESCO, ad oggi sono stati avviati 34 progetti, individuati dagli Stati membri e approvati dal Consiglio, che interessano sette aree di collaborazione. Il loro obiettivo è l’incremento delle capacità dei membri, concentrando sforzi e mezzi usati, anche finanziari, ed evitando di fatto una dispersione delle risorse. Annualmente viene prevista una revisione per ogni progetto così da valutarne i risultati raggiunti.

 

La CARD

Entrata in vigore nel 2019, la Procedura di Revisione Coordinata Annuale sulla Difesa (CARD) è un sistema di monitoraggio sistematico dei piani di spesa nazionale. La procedura è coordinata dall’Agenzia Europea di Difesa (AED) la quale presenta periodicamente al Consiglio Europeo una relazione riguardante ciascuno Stato.

L’obiettivo del CARD è la comprensione della situazione finanziaria di ogni paese in materia di difesa e l’identificazione delle misure da adottare per raggiungere una piena coerenza tra i membri. Si tratta di una condizione fondamentale per garantire il successo degli investimenti e delle iniziative europee – come la PESCO – e di conseguenza per permettere un sempre maggior coinvolgimento in un sistema comune.

 

Gli strumenti finanziari

È ad oggi ancora in via di definizione il quadro finanziario pluriennale dell’Unione per gli anni 2021-2027. In attesa della sua definitiva approvazione da parte delle istituzioni europee, possiamo già notare che sono state previste delle novità in materia di difesa. Oltre all’incremento dei fondi già esistenti in precedenza, viene infatti creato il Fondo Europeo per la Difesa (FED) il cui obiettivo è sviluppare la competitività e l’innovazione industriale promuovendo la collaborazione tra i paesi membri in tutti gli stadi produttivi: dall’analisi e ricerca fino allo sviluppo delle capacità.

All’interno del quadro finanziario pluriennale non rientra invece il finanziamento per le missioni militari della PSDC, le operazioni di supporto e costruzione della pace che viene gestito direttamente dagli Stati attraverso il Consiglio.

Anche in questo caso si registra comunque una ristrutturazione dei fondi attraverso la creazione dello Strumento Europeo per la Pace. Si tratta di un fondo unico su cui convogliano quelli fino ad oggi esistenti, garantendo la possibilità di ampliarne l’efficacia e l’azione. Tuttavia, essendo direttamente stabilito dal Consiglio, il rischio per lo Strumento Europeo per la Pace è che registri variazioni annuali e una possibile limitazione da parte degli Stati membri che ancora non condividono pienamente l’incremento delle competenze europee.

 

La mobilità militare

La capacità d’azione delle forze armate dipende strettamente dalla loro possibilità di spostarsi nel territorio nel quale stanno operando. La rapidità di movimento infatti è determinante per il successo delle operazioni miliari. Tuttavia, nel territorio europeo, lo spostamento delle forze armate è difficile e talvolta molto costoso a causa dell’esistenza di barriere burocratiche e normative e l’assenza di infrastrutture adeguate.

Per tale motivo, la mobilità militare è divenuta uno dei punti dell’agenda europea di sicurezza e difesa già a partire dal 2017, quando è stata pubblicata la comunicazione congiunta tra Commissione e Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) intitolata “Migliorare la mobilità militare nell’Unione Europea”. Nello stesso anno, la mobilità militare è stata inserita tra i progetti PESCO.

È tuttavia nel marzo del 2018 che la Commissione e l’Alto Rappresentate presentano congiuntamente il Piano d’Azione per la Mobilità Militare. Si tratta di un documento chiave in tale ambito che fornisce una cornice coerente per attuali e futuri progetti di cooperazione, nel rispetto della piena sovranità statale. Nello specifico, il Piano indica compiti, responsabilità e tempistiche per il miglioramento della mobilità militare, incoraggiando le istituzioni europee ad aumentare i loro sforzi. Tre sono le aree d’azione che vengono identificate: la definizione dei requisiti militari; lo sviluppo delle infrastrutture; la semplificazione di norme e permessi per i movimenti transfrontalieri. Un ruolo importante viene anche riconosciuto alla collaborazione tra UE e NATO, che dovrà essere sviluppata nel contesto della Dichiarazione Congiunta del 2016[4].

È fondamentale sottolineare che il Piano d’Azione è considerato un documento in divenire che potrà essere sottoposto a revisioni in base alle necessità e all’evoluzione delle circostanze. Inoltre, a partire dall’estate del 2019, la Commissione e l’Alto Rappresentante pubblicheranno report periodici sul progresso dell’implementazione del Piano.

 

Prospettive future della cooperazione di difesa

Come evidenziato in precedenza, spetterà alla nuova Commissione Europea decidere se proseguire o meno sulla strada intrapresa fin qui. Sicuramente due fattori avranno un impatto significativo su tale decisione: la BREXIT e l’andamento politico in alcuni degli Stati membri.

Per quanto riguarda il primo punto, l’uscita del Regno Unito farà perdere all’Unione uno dei paesi con più capacità in termini di difesa. Si tratta infatti di uno dei due Stati membri – insieme alla Francia – che detiene una capacità militare completa, essendo una potenza nucleare. Inoltre negli ultimi anni il Regno Unito ha aumentato esponenzialmente la spesa per la difesa, con l’obiettivo di arrivare nel 2021 a un budget pari al 2% del Pil come richiesto dalla NATO.

Tuttavia, è altresì possibile che la BREXIT abbia un impatto positivo sullo sviluppo futuro dell’integrazione europea di difesa. Infatti, il Regno Unito è sempre stato fortemente critico ed ostile verso un aumento della cooperazione come dimostrano la sua non adesione alla PESCO e il limitato contributo sia alle missioni militari sia alla spesa comune in rapporto alla sua capacità complessiva.

L’impatto effettivo della BREXIT dipenderà quindi dalla definizione dei nuovi rapporti tra UE e Regno Unito. Ad oggi sembrano ambedue interessate a stabilire una partnership al di fuori della NATO visti i benefici alla reciproca sicurezza. Se come sembra dall’interesse manifestato, il Regno Unito continuasse a cooperare in materia operativa, istituzionale e industriale, la BREXIT avrà sicuramente un impatto positivo per l’Unione. Infatti sarebbe possibile continuare a beneficiare della presenza di un attore forte come il Regno Unito e al tempo stesso proseguire nel progetto di difesa comune senza che esso interferisca.

Dall’altro lato, il risultato delle elezioni europee ha evidenziato in alcuni paesi la forte presenza di forze cosiddette sovraniste, contrarie all’ampliamento delle competenze europee non solo in materia di difesa. Sicuramente questo fattore potrebbe avere delle ripercussioni nei prossimi anni sia per l’indirizzo politico indicato dal Consiglio Europeo sia per la possibilità che il Consiglio dell’Unione blocchi alcune iniziative volte all’aumento dell’integrazione. Non è inoltre scontato che non ci siano anche degli effetti sulle nomine dei membri della nuova Commissione.

Si potrebbero dunque presentare tre diversi scenari, con ripercussioni su tutte le politiche dell’Unione, non solo la sicurezza e la difesa.

Il primo si avrebbe in caso di prevalenza delle posizioni sovraniste sia nel Consiglio Europeo che nel Consiglio dell’Unione, appoggiate dai membri della Commissione con tale sensibilità. Si realizzerebbe così uno stallo di tutti i progetti di ampliamento delle competenze europee. Tuttavia, è pensabile che in ambito di difesa alcune forme di cooperazione – come le missioni PSDC – continuerebbero vista l’impossibilità dei singoli Stati di rispondere da soli alle crisi.

La seconda possibilità si realizzerebbe invece se prevalessero le posizioni non sovraniste nelle istituzioni, in linea con la maggioranza presente nel Parlamento Europeo. In tal caso, verrebbe continuata la politica avviata dalla precedente Commissione verso l’Europa di Difesa, come tutti gli altri progetti di ampiamento delle competenze europee. La fattibilità di tale circostanza dipende solo dalla capacità delle forze non sovraniste di fare fronte comune: ipotesi ad oggi meno accreditata vista la difficoltà a collaborare.

Terzo ed ultimo scenario vedrebbe la realizzazione della cosiddetta Europa a due velocità[5] con la divisione degli Stati in due gruppi: da un lato i paesi favorevoli alla piena integrazione e dall’altro coloro che preferiscono proseguire con una collaborazione parziale senza cedere competenze. Si creerebbe così una spaccatura nell’Unione e sarebbe necessario ripensare all’intero progetto europeo in chiave totalmente nuova.

 

Gaia Morosi

Informazioni

Black J., Cox K., Hall A., Kepe M., Silfversten E. (2017), Defence and Security After Brexit. Understanding the possible implications of the UK’s decision to leave the EU, RAND Europe

Bode S., European Defence: Give PESCO a Chance, in “Survival: Global Politics and Strategy June–July 2018”, Vol. 60, n°3, pp. 161-180

Bode S., The EU Global Strategy 2020, Egmont Security Policy Brief, March 2019, n°108

Delreux T., Keukeleire S. (2008), The Foreign Policy of the European Union, Palgrave Macmillan, The European Union Series

http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10766-2018-INIT/en/pdf

https://eeas.europa.eu/headquarters/headQuarters-homepage/35285/towards-stronger-eu-security-and-defence_en

https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-modern-budget-may_2018_en.pdf

http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0514_IT.html

[1] Secondo l’art. 42(1) del Trattato sull’UE, la PSDC “assicura che l’Unione disponga di una capacità operativa ricorrendo a mezzi civili e militari. L’Unione può avvalersi di tali mezzi in missioni al suo esterno per garantire il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite.”. La PSDC si compone di una dimensione militare ed una civile.

[2] Le missioni militari dell’Unione si dividono in due tipologie in base al proprio mandato. Si parla di missioni “esecutive” quando vi è l’autorizzazione per svolgere compiti esecutivi e governativi in supporto o sostituzione delle autorità locali. Questo è attualmente il caso dell’operazione Sophia (EUNAFOR Med). Le missioni “non esecutive” invece non hanno tale autorizzazione.

[3] La distinzione tra i due tipi di missioni della PSDC dipende dal loro obiettivo e dagli attori operanti sul territorio.

[4] Al termine del loro incontro a Varsavia in occasione del summit NATO nel Luglio 2016, il Segretario Generale della NATO e i Presidenti della Commissione Europea e del Consiglio hanno reso nota una Dichiarazione Congiunta con la quale hanno evidenziato la volontà di creare una cooperazione sempre più forte e trasparente tra le due organizzazioni, evidenziandone le principali aree di sviluppo per il futuro. E’ su queste basi che negli anni successivi sono state intraprese iniziative congiunte.

[5] Da anni, l’opzione dell’Europa a due velocità è considerata da molti studiosi come una soluzione allo stallo del progetto di integrazione europea dovuto all’ostilità di alcuni Stati membri nel cedere le loro competenze. Fino a qualche tempo fa, si pensava ad una divisione tra occidente (favorevole all’integrazione) ed oriente (per una cooperazione parziale) ma le elezioni europee di Maggio 2019 hanno dimostrato che anche alcuni paesi prima considerati favorevoli alla piena integrazione – come l’Italia – ad oggi non appoggerebbero tale progetto.