Si parla di referendum costituzionale, del suo uso, dei dubbi sul corretto inquadramento del referendum nella procedura di revisione costituzionale e la sua effettiva portata

 

Il ricorso al referendum costituzionale

L’occasione per riflettere circa la natura del referendum costituzionale viene, a mio avviso, dall’eventuale consultazione popolare sulla legge di riforma costituzionale circa il recente taglio dei parlamentari[1] e da numerosi disegni di legge di riforma costituzionale depositati[2] durante l’attuale Legislatura di cui, probabilmente, si discuterà nei prossimi anni.

Anche se non sono state ancora raccolte le sottoscrizioni necessarie per un referendum costituzionale circa il taglio dei parlamentari, la maggior parte dei commentatori e giornalisti l’ha immediatamente ribattezzato come referendum “confermativo”. A mio avviso però, così come già successo negli anni passati in altre occasioni, non si è riflettuto abbastanza a fondo sulla reale natura costituzionale di questo strumento.

Al di là del caso specifico, questo dubbio classificatorio non è un mero gioco linguistico, bensì comporta effetti pratici e teorici rilevanti. La diversa qualificazione come “confermativo” od “oppositivo” del referendum, investe la concezione più o meno rigida con cui consideriamo il processo di riforma costituzionale. Quest’ultimo ed eventuale atto della riforma, infatti, può attribuire un maggiore vantaggio o svantaggio alle diverse parti in gioco in base a come lo concepiamo. Effetti pratici rilevanti, inoltre, sono quelli mediatici e propagandistici che vengono diffusi tra l’opinione pubblica, con risvolti completamente opposti, quando venga influenzata dagli slogan “confermativi” o viceversa “oppositivi” alla riforma.

A mio avviso la natura del referendum dipende dalla natura dei soggetti che lo richiedono. Cioè dal fatto che il quinto dei membri di una Camera, o i cinquecentomila elettori o i cinque Consigli regionali proponenti il referendum siano l’espressione delle forze politiche che hanno voluto la riforma o che vi si sono opposti. Al di là di ciò, credo che lo strumento referendario presenti comunque, in sottofondo, una forza maggiormente oppositiva che confermativa

 

Cosa prevede la Costituzione

L’art. 138 della Costituzione stabilisce che:

“Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.”

 

Perché potrebbe essere uno strumento oppositivo

È evidente, quindi, che il referendum è meramente eventuale. Proprio da questo traspare già quella che è una maggiore ritrosia della Costituzione stessa alla sua riforma. È richiedibile, infatti, solo nel caso in cui le forze politiche non abbiano trovato un ampio consenso sulla riforma (la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera in seconda votazione). È segno che i Costituenti auspicavano un largo dialogo, confronto e appoggio reciproco tra le forze in campo. Non semplicemente una vittoria di alcuni su altri, bensì un processo di riforma della Costituzione il più possibile condiviso. Se così non è, infatti, si prevede uno strumento oppositivo quale il referendum.

Sono, però, soprattutto altri due gli elementi che aiutano le opposizioni e che attribuiscono più rigidità alla Costituzione.

Il primo è l’assenza di un quorum costitutivo per considerare valida la consultazione. Questo è, invece, presente nel referendum abrogativo (art. 75 Cost.). In quel caso si rende più facile per le forze politiche che sostengono la legge, che invece si vuole abrogare, disincentivare gli elettori a votare invocando l’astensionismo (non raggiungendo così la soglia necessaria). Questo gioco “al ribasso”, che fa leva su una diffusa propensione dei cittadini a disinteressarsi della politica, è invece proprio ciò che il Costituente ha voluto evitare quando vi è in gioco la Costituzione. Siccome questo è il terreno più nobile su cui si possa discutere, si vuole tutelarla al meglio. Mancando un quorum costitutivo, tutte le forze politiche sono obbligate a chiamare i cittadini a votare. L’ostacolo del quorum non vi è, cosicché le minoranze, le forze dell’opposizione, siano agevolate nel far valere la loro voce (che non sarà soppressa dall’astensionismo dei molti). Anzi, proprio chi sostiene la riforma dovrà convincere della sua bontà i più, senza disincentivare il voto. È una conseguenza del principio per cui prevale l’esigenza del mantenimento della Costituzione su quella del suo cambiamento.

Il secondo strumento che agevola l’opposizione, a mio avviso, è il fatto che (a differenza del referendum abrogativo) questo possa essere richiesto anche da un quinto dei membri di una Camera.

Se i parlamentari richiedenti sono coloro che già nelle discussioni precedenti si erano opposti alla riforma, vuol dire che il Costituente ha voluto dare loro uno strumento ulteriore per far valere le loro opinioni. È come se, per le leggi sottoposte a referendum abrogativo, i parlamentari avessero già esaurito la loro forza oppositiva in Aula e, non potendo richiedere una consultazione popolare, dovessero rimetterne l’iniziativa ad altri soggetti. La Costituzione, invece, può essere tutelata da una riforma con uno strumento ulteriore (il referendum appunto) rimesso nelle mani anche dei parlamentari, anche all’esito di loro infruttuose opposizioni in Aula.

Volendo allargare lo sguardo ad altri ordinamenti, ogni volta che incontriamo sistemi giuridici con un referendum costituzionale diverso dal nostro, possiamo comparare i diversi strumenti apprezzando la maggiore o minore rigidità della Costituzione avverso le sue modifiche. Per esempio i pochissimi emendamenti alla Costituzione degli Stati Uniti d’America sono dovuti al rigoroso procedimento di modifica e alle ampie maggioranze richieste. Si prevedono due forme di iniziativa: il voto a maggioranza di due terzi di ciascun ramo del Congresso; o il fatto che due terzi degli Stati richiedano al Congresso una convention per proporre emendamenti. In entrambi i casi, comunque, le proposte devono essere ratificate da tre quarti degli Stati confederati. Qui la natura oppositiva e la ricerca di un ampio compromesso sono evidenti.

Allo stesso modo possiamo comparare il sistema italiano vigente (di costituzione rigida) con quello precedente dello Statuto Albertino (detto di costituzione flessibile perché facilmente modificabile con leggi ordinarie e senza procedure aggravate).

 

Perché potrebbe essere uno strumento confermativo

Se, invece, i parlamentari che richiedono il referendum (così come i cinquecentomila elettori o i cinque Consigli regionali) sono espressione delle forze politiche maggioritarie che hanno voluto la riforma, la natura del referendum potrebbe essere confermativa, ma non sempre ciò è vero. Certamente ci può essere l’aspirazione a ottenere un consenso, un’investitura popolare alla riforma, così da renderla il più largamente accettata dall’opinione pubblica. Ma siamo sicuri che il dispendio di tempo e risorse economiche che implica una campagna elettorale valgano il gioco? Il fatto che il referendum possa essere chiesto solo se non si è ottenuta la maggioranza richiesta in seconda lettura per evitarlo ha l’obiettivo, appunto, di incentivare la discussione e la composizione in Aula delle diverse opinioni. La ratio perseguita dai Costituenti era, ben conoscendo l’animo del Legislatore, di evitare che si acuissero i dissidi tra parti opposte, prospettando come “premio” quello di evitare di affrontare le urne. Non è affatto detto che convenga, a chi vuole veramente la riforma, rivolgersi al corpo elettorale facendogli credere che sia una mera consultazione plebiscitaria. L’imprevedibilità delle urne consiglia sempre di evitarle.

Ma allora perché, quando a richiedere il referendum sono gli stessi che prima l’hanno approvata, poi si affrettano a chiamarlo confermativo? Perché sanno, a mio avviso, che siccome non hanno raggiunto (o non raggiungeranno all’esito dei dibattiti parlamentari) la soglia utile per evitare il referendum, vogliono anticipare la successiva richiesta delle opposizioni. Invocano la “voce del popolo” e la “sovranità del popolo” nel decidere sulla riforma, solo per anticipare una mossa che inevitabilmente verrà fatta dalle opposizioni (e che avranno più chance di vincere, vista l’architettura oppositiva del referendum). Il ricorso al popolo assume un significato demagogico di appello alla Nazione affinché confermi una revisione che, in realtà, in Parlamento non ha accolto il consenso dell’opposizione. Si tenta, così, di rivestire questo passaggio referendario di un connotato che non ha, ricollegandolo agli strumenti confermativi della riforma, solo per sottrarlo a quelli effettivamente oppositivi.

 

Conclusioni

L’effetto paradossale di voler chiamare a ogni costo il referendum costituzionale “confermativo” è quello che già si è diffuso in alcuni commenti e articoli. A proposito della raccolta firme per richiederlo avverso la legge di riforma costituzionale sul taglio dei parlamentari (portata avanti da deputati che hanno votato invece a favore nell’ultima seduta) si legge troppo spesso che richiedono un referendum confermativo per abolire la riforma. Però: o si vuole confermare, o si vuole abolire. Non sarebbe più corretto e trasparente chiamarlo oppositivo della riforma?

Come sostenuto in apertura, ritengo che non sia un semplice equivoco linguistico o una svista giuridica o giornalistica nella scrittura, bensì una reale incomprensione della natura e degli effetti del referendum. Quando, invece, non sia una veniale incomprensione, è un uso linguistico generato apposta per cavalcare facili ed errate strumentalizzazioni a fini politici.

Informazioni

M. Della Morte, “Referendum costituzionale e partecipazione popolare”, federalismi.it, 2016

M. Dogliani, I. Massa Pinto, “Elementi di diritto costituzionale”, Giappichelli, Torino, 2015

M. L. Mazzoni Honorati, “Il referendum nella procedura di revisione costituzionale”, Giuffrè, Milano, 1982

A. Reposo, “Sulla natura giuridica del referendum costituzionale”, Associazione Italiana Costituzionalisti, 2016

R. Romboli, “Il referendum costituzionale nell’esperienza repubblicana e nelle prospettive di riforma dell’art. 138 Cost.”, Associazione Italiana Costituzionalisti, 2007