Le misure che il Consiglio di Sicurezza può adottare per rendere il regime di non proliferazione più efficace

 

Introduzione al regime di non proliferazione nucleare

Nel 1945 il mondo ha scoperto la potenza distruttiva delle armi nucleari. La comunità internazionale ha dovuto fare i conti con il rischio per la pace e la sicurezza internazionale portato da una proliferazione incontrollata di tali armi, ma ha anche riconosciuto i possibili benefici derivanti dall’utilizzo pacifico dell’energia atomica[1]. Perciò, negli anni a seguire, gli Stati hanno cercato di regolamentarne l’uso, in modo da prevenire la diffusione delle armi nucleari. Il risultato principale, in questo senso, è il Trattato di Non Proliferazione Nucleare (NPT) del 1968. Questo trattato, che può essere considerato un traité-contrat[2], identifica due categorie di Stati: rispettivamente, gli Stati in possesso di armi nucleari (NWS)[3] e gli Stati non in possesso di armi nucleari (NNWS), stabilendo obblighi differenti per ciascun gruppo[4]. I primi hanno accettato di non aiutare in nessun modo alcun NNWS ad acquisire armi atomiche[5], di non espandere ulteriormente il proprio arsenale e di lavorare per un completo disarmo[6]. I secondi si sono impegnati a non acquisire o sviluppare armi atomiche[7] e ad accettare controlli da parte dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica per verificare la loro conformità alle norme imposte dal Trattato di Non Proliferazione[8]. In sostanza, gli NNWS hanno accettato di rinunciare al loro diritto ad acquisire armi atomiche in cambio di aiuto da parte degli NWS a sviluppare e produrre energia atomica per scopi pacifici[9]. Diversi autori sostengono che il regime basato sul NPT abbia impedito a circa trenta Paesi di acquisire l’arma atomica, o a consegnare quelle in loro possesso[10]. Tuttavia, tre Stati in possesso di armi nucleari – Israele, India e Pakistan – si sono rifiutati di entrare a far parte del NPT. Un quarto, la Corea del Nord, ha annunciato il suo ritiro dal trattato nel 2003 in modo da sviluppare il proprio arsenale. Tra le maggiori crisi a cui il regime di non proliferazione è al momento sottoposto può essere appunto annoverato il programma nucleare della Corea del Nord, così come le ripetute violazioni commesse dall’Iran rispetto ai propri Safeguards Agreements[11], la mancata osservanza di specifiche risoluzioni del Consiglio di Sicurezza a riguardo[12] ed il suo recentissimo ritiro dal JCPOA[13]. Inoltre, una diffusione incontrollata delle armi nucleari potrebbe portare alcuni attori non Statali (ad esempio delle organizzazioni terroristiche) ad entrare in possesso di tali armi, o di materiali pericolosi quali uranio arricchito o plutonio separato[14], magari attraverso un mercato nero particolarmente attivo[15].

Questo articolo è il primo di una serie volta ad analizzare come l’attuale regime di non proliferazione nucleare possa essere rafforzato[16]. In questa sede verrà presentato il ruolo del Consiglio di Sicurezza, assieme ad alcune proposte su come possibili violazioni dei CSA da parte degli Stati membri del NPT possano essere meglio scoraggiate e prevenute. Inoltre, verrà rimarcata la necessità di una volontà – politica – da parte degli Stati di cooperare in modo da rendere effettive le misure sopracitate. In questo senso, alcuni sostengono che un concreto passo in avanti possa essere fatto se il Board of Governors riconoscesse alcuni errori commessi in passato, come ad esempio la disparità di trattamento a cui si è assistito in alcuni casi[17]. Nel prossimo articolo saranno studiate alcune migliorie che è possibile apportare in seno all’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica.

 

Il ruolo del Consiglio di Sicurezza dell’ONU

Un problema che l’AIEA ha nel supervisionare la conformità degli Stati con i loro Comprehensive Safeguards Agreement è la mancanza di potere coercitivo[18]. Le risoluzioni adottate dal Board of Governors a riguardo non garantiscono agli ispettori dell’Agenzia alcuna ulteriore autorità giuridicamente vincolante[19]. La questione potrebbe essere risolta dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che, agendo nell’ambito del Capitolo VII della Carta dell’ONU, può adottare alcune risoluzioni per vestire del valore giuridico necessario le azioni che l’AIEA dovrebbe intraprendere in caso di necessità – leggasi, violazioni dei CSA. In questo senso, Goldschmidt ha fatto notare come il regime di non proliferazione nucleare verrebbe significativamente rafforzato se il Consiglio di Sicurezza adottasse due risoluzioni generiche, cioè non dirette ad alcuno Stato in particolare e senza l’intento di generare alcuna sanzione immediata, in modo da prevenire ritardi nel segnalare uno Stato in violazione, come accaduto nel caso dell’Iran nel 2003[20].

La prima di queste due risoluzioni generiche andrebbe ad affrontare le violazioni commesse da parte degli Stati. Se uno Stato venisse trovato a non rispettare gli obblighi derivanti dal proprio CSA, ciò metterebbe automaticamente in moto una serie di contromisure prestabilite[21]. Tali azioni implicherebbero, innanzitutto, che il Consiglio di Sicurezza, agendo sotto al Capitolo VII della Carta, adotti automaticamente una risoluzione specifica per richiedere a tale Stato di garantire l’accesso agli ispettori dell’AIEA a tutti i siti che ritengono necessari[22], e che terminerebbe una volta che l’Agenzia sia giunta alla conclusione che la violazione non sussista[23]. In secondo luogo, se in seguito ad un dato lasso di tempo – che Goldschmidt suggerisce sia di 60 giorni[24] – la violazione del CSA persistesse, il Consiglio di Sicurezza andrebbe ad adottare un’altra risoluzione, specifica, diretta allo Stato in violazione, per obbligarlo a terminare tutte le attività di carattere sensibile relative al ciclo del combustibile nucleare per un determinato periodo[25]. Tali attività “a carattere sensibile” sarebbero, in linea di massima, tutti i procedimenti di conversione ed arricchimento di uranio e plutonio, assieme alle relative attività di riprocessamento[26]. Se uno Stato non dovesse sottostare alle precedenti due risoluzioni, il Consiglio di Sicurezza andrebbe ad adottare una terza risoluzione, sempre specifica per lo Stato in violazione, agendo ai sensi dell’art. 41 della Carta delle Nazioni Unite, stabilendo che tutti gli Stati membri dell’ONU sospendano la fornitura di qualsiasi tipo di materiale militare con lo Stato in violazione, fino a quando esso non rispetterà le precedenti risoluzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza[27]. Come ha fatto notare Goldschmidt, ciò costituirebbe un forte disincentivo a sfidare le risoluzioni giuridicamente vincolanti adottate dal Consiglio di Sicurezza, senza però influire sul benessere dei cittadini dello Stato colpito dalle sanzioni[28].

La seconda risoluzione di carattere generico andrebbe ad affrontare la questione di un possibile ritiro dal NPT. Un caso che dovrebbe destare particolare preoccupazione per la comunità internazionale è quello di uno Stato che si ritiri dal NPT, ai sensi dell’art. X del Trattato[29], dopo esser stato trovato in violazione del suo CSA[30]. Per prevenire questa eventualità, Goldschmidt ha suggerito che il Consiglio di Sicurezza, agendo sotto il Capitolo VII della Carta dell’Onu, adotti una risoluzione per decretare che tale ritiro costituisca una minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionale ai sensi dell’art. 39 della Carta delle Nazioni Unite[31]. Tale risoluzione andrebbe anche a stabilire che tutto il materiale e gli equipaggiamenti nucleari e non nucleari acquisiti da un dato Stato tramite il NPT ed il suo CSA vadano immediatamente rimossi sotto la supervisione dell’AIEA; con tale materiale che rimarrebbe poi sotto il controllo dell’Agenzia[32]. Tale azione sarebbe, tra l’altro, molto simile alla clausola contenuta nell’art. XII dello Statuto dell’AIEA.

Pertanto, si potrebbe concludere che il Consiglio di Sicurezza starebbe – in via teorica – garantendo un potere coercitivo a tale disposizione a favore della non proliferazione nucleare. In questo senso, ciò potrebbe anche essere visto come un primo passo verso l’irreversibilità delle misure di sicurezza previste dal NPT[33].

 

Possibili misure

È possibile individuare tre categorie di azioni concrete che possono migliorare significativamente il regime di non proliferazione nucleare.

La prima riguarda il ruolo del Consiglio di Sicurezza dell’ONU. Il Consiglio potrebbe giocare un ruolo più proattivo nel cooperare con l’AIEA per supervisionare la conformità degli Stati con le disposizioni del NPT e dei loro accordi, come i Comprehensive Safeguards Agreements o i Subsidiary Agreements, stipulati in seno ad esso. Ciò potrebbe essere ottenuto tramite l’adozione di due risoluzioni generiche, che fornirebbero all’AIEA l’autorità legale per portare avanti ispezioni speciali nel caso uno Stato sia sospettato di essere in non conformità, ed assicurerebbero anche un’adeguata deterrenza nel caso uno Stato sospettato o trovato ad essere in non conformità decidesse di ritirarsi dal NPT.

Le ultime due, che saranno presentate nel prossimo articolo[34], si concentrano sul ruolo dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica. L’AIEA potrebbe esercitare appieno l’autorità investigativa che già possiede, mentre gli organi dell’Agenzia, in particolare il Board of Governors, dovrebbero adottare alcune misure per fronteggiare le particolari problematiche che potrebbero sorgere, come ad esempio uno Stato che decida di ritirarsi dal NPT. Come fatto notare da Goldschmidt, queste misure andrebbero a rafforzare significativamente il regime di non proliferazione nucleare senza richiedere alcuna modifica del NPT o dei CSA[35]. Queste azioni sarebbero infatti “straightforward procedural changes that would make a real difference in protecting against proliferation, if key governments decided to make this a priority.[36].

Infine, è importante ricordare la necessità della volontà politica per intraprendere le suddette azioni. ElBaradei ha sottolineato la necessità del momento storico-politico per ottenere il consenso necessario ad adottare le misure che faranno la differenza nel rafforzare il regime di non proliferazione nucleare, favorendo al tempo stesso il processo di disarmo[37]. In tal senso, il Board of Governors dell’AIEA dovrebbe ammettere di aver applicato un due pesi e due misure in passato[38] e quindi adottare due risoluzioni per riconoscere le violazioni commesse da Corea del Sud (nel 2004) ed Egitto (nel 2005) con i propri CSA. Come alcuni hanno fatto notare, lo scopo di tali azioni non dovrebbe essere quello di adottare alcuna misura punitiva, ma piuttosto quella di stabilire un importante e corretto precedente, in modo da non dare l’impressione che l’implementazione dello Statuto dell’AIEA sia selettiva[39]. Infatti, ciò potrebbe anche aiutare a liberarsi dell’etichetta di autorità “politica”, di cui l’AIEA è stata tacciata[40].

Informazioni

IAEA INFCIRC/153 (corrected) 1972

IAEA SG-FM-1170 2017

Statuto dell’Agenzia Internazionale dell’Energia Atomica 1956

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[1] Così come riportato nel preambolo del NPT 1968

[2] Daniel H. Joyner, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009) 9. Come viene sostenuto in ibid 68-69, è difficile immaginare che l’NPT contribuisca a creare delle norme consuetudinarie, data la sua natura di trattato-contrattato, opposta a quella di trattato-legge che caratterizza, ad esempio, le convenzioni sulle armi chimiche (CWC) e biologiche (BWC).

[3] Un “nuclear-weapon State” è uno Stato che ha fabbricato e fatto esplodere un ordigno nucleare prima del 1 Gennaio 1967, ai sensi dell’art. IX NPT 1968

[4] Daniel H. Joyner, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009) 8

[5] Art. I NPT 1968

[6] Preambolo del NPT 1968

[7] Art. II NPT 1968

[8] Art. III NPT 1968

[9] Daniel H. Joyner, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009) 9

[10] Ad esempio, si veda George Bunn, ‘The Nuclear Nonproliferation Treaty: History and Current Problems’ (2003) Arms Control Association <www.armscontrol.org/act/2003_12/Bunn> ultimo accesso 26 Ottobre 2019 oppure John Carlson, ‘Is the NPT Still Relevant? – How to Progress the NPT’s Disarmament Provisions’ [2019] Journal for Peace and Nuclear Disarmament 97, 99

[11] ‘The Global Nuclear Nonproliferation Regime’ (Council on Foreign Relations, 21 May 2012) <www.cfr.org/report/global-nuclear-nonproliferation-regime> ultimo accesso 26 Ottobre 2019. Il ritiro americano dall’accordo sul nucleare iraniano (JCPOA) non fa altro che confermare tale argomento.

[12] Kelsey Davenport, ‘Security Council Debates Latest UN Report on Resolution 2231’ (2018) Arms Control Association <https://www.armscontrol.org/blog/2018-12-13/security-council-debates-latest-un-report-resolution-2231> ultimo accesso 4 Novembre 2019

[13] A. Nobili Tartaglia, G. Zeccardo, ‘L’Iran esce dall’accordo nucleare del 2015’ (AGI, 5 Gennaio 2020) <https://www.agi.it/estero/soleimani_iran_nucleare_donald_trump-6833175/news/2020-01-05/> ultimo accesso 6 Gennaio 2020

[14] [14] Giorgio Franceschini, ‘The NPT Review Process and Strengthening the Treaty: Peaceful Uses’ (2012) EU Non-Proliferation Consortium 2/2012, 2 <https://www.sipri.org/sites/default/files/0000116074-EUNPC_no-11.pdf> ultimo accesso 4 Novembre 2019

[15] John Carlson, ‘Is the NPT still relevant?’ (2019) 2 Journal for Peace and Nuclear Disarmament 97, 100

[16] Qui i possibili miglioramenti: https://www.dirittoconsenso.it/2020/02/12/le-funzioni-dellagenzia-internazionale-per-lenergia-atomica/

[17] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1

[18] Paul Lettow, ‘Strengthening the Nuclear Nonproliferation Regime’ (2010) Special Report 54 Council on Foreign Relations 3, 4

[19] Pierre Goldschmidt, ‘Priority Steps to Strengthen the Nonproliferation Regime’ (2007) Carnegie Endowment for International Peace, 3 <https://carnegieendowment.org/files/goldschmidt_priority_steps_final.pdf> ultimo accesso 3 Novembre 2019

[20] ibid 4

[21] ibid 6

[22] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 15

[23] ibid

[24] ibid 15, 24

[25] Pierre Goldschmidt, ‘Priority Steps to Strengthen the Nonproliferation Regime’ (2007) Carnegie Endowment for International Peace, 3 <https://carnegieendowment.org/files/goldschmidt_priority_steps_final.pdf> ultimo accesso 3 Novembre 2019

[26] Goldschmidt in Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 15, 24

[27] ibid 25

[28] ibid 15

[29] Art. X NPT 1968

[30] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 16

[31] Pierre Goldschmidt, ‘Priority Steps to Strengthen the Nonproliferation Regime’ (2007) Carnegie Endowment for International Peace, 5 <https://carnegieendowment.org/files/goldschmidt_priority_steps_final.pdf> ultimo accesso 4 Novembre 2019

[32] ibid

[33] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 1

[34] Qui l’articolo per DirittoConsenso: https://www.dirittoconsenso.it/2020/02/12/le-funzioni-dellagenzia-internazionale-per-lenergia-atomica/

[35] ibid 2

[36] ibid

[37] Mohamed ElBaradei, ‘A Recipe for Survival’ International Herald Tribune (New York, 16 February 2009)

[38] Daniel H. Joyner, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009) 51-53

[39] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 13

[40] Daniel H. Joyner, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009) 55