Le misure che l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica può adottare per rendere il regime di non proliferazione più efficace

 

Cosa può fare l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica in tema di non proliferazione

Mohamed ElBaradei, ex Direttore Generale dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica, nell’ultimo anno del suo mandato ha fatto alcune raccomandazioni su come il regime di non proliferazione nucleare possa essere effettivamente migliorato[1]. Dieci anni dopo, molti dei suoi suggerimenti sono ancora validi. Tra queste, vi sono la ratifica del Comprehensive Test Ban Treaty, la proibizione dello sviluppo di nuovi ordigni nucleari e l’auspicio di iniziare le negoziazioni per il Fissible Material Cut-Off Treaty, che andrebbe a proibire la produzione del materiale usato per le armi nucleari[2].

ElBaradei ha anche sottolineato la necessità dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica di godere di sufficiente autorità giuridica per verificare, in maniera credibile, il processo di disarmo ed assicurare che gli NNWS usino l’energia nucleare esclusivamente per scopi pacifici[3]. Per fare ciò, è necessaria una stretta cooperazione tra l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica ed il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite per scoraggiare, individuare e rispondere efficacemente ai possibili rischi di proliferazione[4].

Nel presente articolo si analizzerà come l’autorità giuridica dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica possa essere ampliata. Partendo dagli scritti di Pierre Goldschmidt, ex Vicedirettore Generale dell’AIEA, sono stati identificati due campi d’azione. In primo luogo, verrà fatto notare come l’Agenzia possa esercitare pienamente i poteri di verifica che già possiede, in particolare per quanto riguarda le cosiddette ispezioni speciali[5]. In secondo luogo, verranno analizzate le misure che il Board of Governors dell’AIEA può adottare in modo da affrontare più efficacemente le violazioni da parte degli NNWS.

 

L’autorità di verifica dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica

Come fatto notare da Rockwood, “international verification through IAEA safeguards is the cornerstone of the nuclear non-proliferation regime[6].

L’articolo XII dello Statuto dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica descrive i mezzi a disposizione degli ispettori nel caso in cui uno Stato venga trovato o sospettato di essere in non conformità con le disposizioni dei propri safeguards agreements[7].

Negli ultimi vent’anni, l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica ha sviluppato un approccio analitico per verificare efficacemente la realtà dei programmi nucleari degli NNWS, portato avanti principalmente tramite State Evaluation Reports (SER) e corrispondenti piani d’azione[8]. I SER analizzano la coerenza interna con gli scopi dichiarati dei programmi di ricerca e sviluppo nucleare degli NNWS, ad esempio attraverso analisi ambientali di alcuni particolari siti, oppure il movimento di specifico materiale nucleare[9]. Tuttavia, alcuni Stati si rifiutano ancora di cooperare pienamente[10].

Ciononostante, uno dei problemi principali è che l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica ha mancato di esercitare pianamente l’autorità di verifica che già possiede[11]. A tal proposito, Goldschmidt ha riportato i casi di Siria ed Iran[12]. Entrambi gli Stati si sono rifiutati di fornire accesso ed informazioni su alcuni dei loro impianti nucleari. Nonostante queste violazioni dei loro Safeguards Agreements, il Board of Governors non ha agito tempestivamente[13]. All’AIEA non mancava l’autorità per agire contro questi due casi di non conformità, visto che grazie ai CSA ha la facoltà di richiedere e condurre ispezioni straordinarie. Infatti, Goldschmidt ha osservato che, mancando di richiedere un’ispezione straordinaria, l’AIEA ha messo a repentaglio l’uso futuro di tale fondamentale mezzo di verifica, diminuendo senza motivo la fiducia nell’effettività delle salvaguardie dell’Agenzia[14]. In casi come quello della Siria, il Board of Governors può adottare una risoluzione in cui riconosce la mancata cooperazione fornita dallo Stato trovato in non conformità, esprime la sua preoccupazione per tale comportamento e richiede urgentemente ispezioni straordinarie[15]. Una mancata azione in tal caso potrebbe indurre altri Stati a non prendere sul serio le richieste di rispettare i propri CSA o ad adottare simili tattiche di ostruzionismo, impedendo all’AIEA di portare efficacemente a termine le verifiche di necessarie[16].

L’autorità legale dell’AIEA è rafforzata anche dai Subsidiary Agreements, stipulati tra l’Agenzia e gli Stati Membri per definire come le procedure stabilite nel CSA vadano applicate[17]. Tramite questi accordi, gli Stati sono obbligati a fornire informazioni dettagliate sui propri stabilimenti nucleari.

Nel 1992 l’AIEA ha stabilito, nel Subsidiary Arrangement Code, che gli Stati debbano rendere tali informazioni disponibili non più tardi di 180 giorni precedentemente all’inizio della costruzione di un nuovo impianto[18]. Nel 2007, l’Iran ha unilateralmente deciso di abrogare la nuova versione del Codice, ritornando alla versione del 1976. Questa precedente versione prevedeva solamente un preavviso di 180 giorni rispetto alla data in cui l’impianto avrebbe dovuto ricevere materiale nucleare per la prima volta[19]. Come notato da Goldschmidt, gli obblighi ai sensi dei Subsidiary Arrangements sono parte integrante dei CSA e se uno Stato decide di sospenderne l’implementazione ciò costituisce una violazione di tali accordi in toto[20]. Secondo lui, il Board avrebbe dovuto adottare una risoluzione per segnalare le violazioni dell’Iran come non conformità ai sensi dell’art. XII dello Statuto dell’AIEA, senza lo scopo di aumentare le pene inflitte ma semplicemente per evitare uno scomodo precedente[21].

I casi di Iran e Siria mostrano come all’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica non manchi l’autorità legale per agire. Tuttavia, non si comprende il perché abbia deciso di non adottare certe misure che avrebbero potuto essere più efficaci nell’affrontare le violazioni commesse. Un miglioramento nel regime di non proliferazione potrebbe perciò essere individuato nel pieno utilizzo dell’autorità di cui l’Agenzia già dispone. Infatti, nel caso della Siria, è stato fatto notare che la mancata richiesta di un’ispezione straordinaria da parte dell’AIEA fornirebbe, in futuri casi di sospette violazioni, un formidabile precedente per opporsi alla richiesta di ispezioni straordinarie.[22]

 

Possibili misure degli organi dell’AIEA per affrontare le violazioni

Per identificare e contrastare prontamente eventuali violazioni l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica deve essere informata regolarmente sulle importazioni ed esportazioni di materiale ed equipaggiamento nucleare da parte degli Stati membri del NPT[23]. Il Segretariato dell’Agenzia ha fatto due raccomandazioni, rispettivamente nel 1992 e nel 2006, affinché gli Stati riportino tutti i trasferimenti internazionali di “equipment and non-nuclear material listed in an attachment corresponding to what is today Annex II of the Additional Protocol[24] su base trimestrale, ed i trasferimenti di materiale nucleare dal momento in cui hanno ratificato il NPT, includendo anche quelli di natura commerciale[25]. Il Board of Governors, organo responsabile di presentare tali richieste agli Stati, ha mancato di approvare tali raccomandazioni. Quindi, un miglioramento nell’attuale regime di non proliferazione potrebbe essere ottenuto attraverso due passaggi:

  • In primo luogo, il Direttore Generale potrebbe produrre una Circolare informativa a tutti i membri, in modo da sottolineare il fatto che il Segretariato si aspetti di avere le suddette informazioni disponibili ogni tre mesi[26];
  • poi, il Board dovrebbe approvare e pubblicare una lista di informazioni che i membri sono tenuti a fornire ai sensi dell’articolo VIII dello Statuto dell’AIEA e richiedendo al tempo stesso di fornire “on a quarterly basis, information regarding each import of specified equipment and non-nuclear material listed in Annex II of the AP.[27].

 

L’esperienza degli ultimi vent’anni ha anche dimostrato la necessità, da parte dell’AIEA, di affrontare prontamente le violazioni commesse dagli Stati membri[28].

L’Agenzia non ha, infatti, agito in maniera uniforme in alcuni casi che potrebbero essere identificati, senza alcun dubbio, come non conformità ai propri CSA[29]. Perciò, Goldschmidt ha affermato che chiarificare le basi tecniche e statutarie sulle quali l’AIEA espone la non conformità sarebbe un modo semplice ed immediato di rafforzare il regime di non proliferazione in maniere[30]. Il Board of Governors potrebbe, inoltre, invitare il Segretariato a riportare chiaramente casi limite o quantomeno sospetti – come, ad esempio, quelli di Corea del Sud, Egitto ed Iran – nel suo Safeguards Implementation Report annuale[31]. È stato osservato che tali azioni potrebbero avere un effetto positivo[32], specialmente considerando alcuni esempi passati. Dopo esser stati riportati nei SIR 2000 e 2002 per non aver adottato i Subsidiary Agreements o non aver ratificato il Protocollo Addizionale, quasi tutti gli Stati menzionati hanno adempiuto ai loro obblighi nel giro di un anno[33].

In ultima istanza, il Board dovrebbe tener presente la possibilità che uno Stato si ritiri dal NPT a seguito di un’accertata non conformità.

Come notato da Goldschmidt, “[i]t would be logical to forbid a withdrawing state the free use—possibly for military purposes—of material and equipment delivered while and because it was a party to the NPT.[34]. Tale materiale dovrebbe rimanere sotto la supervisione dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica, ma, sfortunatamente, il CSA sembra presentare una “debolezza strutturale”[35] in questo senso: è valido soltanto fino a quando uno Stato è parte del NPT.[36] Perciò, è stato suggerito che sia il Board che la Conferenza Generale dell’AIEA adottino delle risoluzioni atte a proteggere tutti gli stabilimenti coinvolti nel ciclo del combustibile nucleare anche con un accordo di salvaguardia “66-type”, la cui validità non cessa in caso di ritiro dal NPT[37].

Il Nuclear Suppliers Group, di cui l’Italia fa parte, potrebbe assumere un ruolo chiave in questo senso, se decidesse di imporre tale misura come prerequisito per le esportazioni di materiale od equipaggiamento nucleare[38].

Informazioni

IAEA INFCIRC/153 (corrected) 1972

IAEA SG-FM-1170 2017

Statuto dell’Agenzia Internazionale dell’Energia Atomica 1956

Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons 1968

Acton J A, Fitzpatrick M and Goldschmidt P, ‘The IAEA Should Call for a Special Inspection in Syria’ (2009) Carnegie Endowment for International Peace <https://carnegieendowment.org/2009/02/26/iaea-should-call-for-special-inspection-in-syria-pub-22791> ultimo accesso 3 Novembre 2019

Bunn G, ‘The Nuclear Nonproliferation Treaty: History and Current Problems’ (2003) Arms Control Association <www.armscontrol.org/act/2003_12/Bunn> ultimo accesso 26 Ottobre 2019

Carlson J, ‘Is the NPT still relevant?’ (2019) 2 Journal for Peace and Nuclear Disarmament 97

Davenport K, ‘Security Council Debates Latest UN Report on Resolution 2231’ (2018) Arms Control Association <www.armscontrol.org/blog/2018-12-13/security-council-debates-latest-un-report-resolution-2231> ultimo accesso 4 Novembre 2019

– – ‘IAEA Safeguards Agreements at Glance’ (2019) Arms Control Association <www.armscontrol.org/factsheets/IAEAProtoco> ultimo accesso 1 Novembre 2019

ElBaradei M, ‘A Recipe for SurvivalInternational Herald Tribune (New York, 16 February 2009)

Franceschini G, ‘The NPT Review Process and Strengthening the Treaty: Peaceful Uses’ (2012) EU Non-Proliferation Consortium 2/2012, 2 <www.sipri.org/sites/default/files/0000116074-EUNPC_no-11.pdf> ultimo accesso 4 Novembre 2019

Goldschmidt P, ‘Priority Steps to Strengthen the Nonproliferation Regime’ (2007) Carnegie Endowment for International Peace 1 <https://carnegieendowment.org/files/goldschmidt_priority_steps_final.pdf> ultimo accesso 4 Novembre 2019

– – ‘IAEA Safeguards: Dealing preventively with non-compliance’ (2008) Carnegie Endowment for International Peace 1 <https://carnegieendowment.org/files/Goldschmidt_Dealing_Preventively_7-12-08.pdf> ultimo accesso 4 Novembre 2019

– – ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1

– – ‘Exposing Nuclear Non-compliance’ (2009) 51 Survival 143

Joyner D H, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009)

Lettow P, ‘Strengthening the Nuclear Nonproliferation Regime’ (2010) Special Report 54 Council on Foreign Relations

Nobili Tartaglia A, Zeccardo G, ‘L’Iran esce dall’accordo nucleare del 2015’ (AGI, 5 Gennaio 2020) <https://www.agi.it/estero/soleimani_iran_nucleare_donald_trump-6833175/news/2020-01-05/> ultimo accesso 6 Gennaio 2020

Rockwood L, Legal Framework for IAEA Safeguards (IAEAL 2013)

The Global Nuclear Nonproliferation Regime’ (Council on Foreign Relations, 21 May 2012) <www.cfr.org/report/global-nuclear-nonproliferation-regime> ultimo accesso 26 Ottobre 2019

[1] Sul regime di non proliferazione nucleare vedi: https://www.dirittoconsenso.it/2020/02/10/il-regime-di-non-proliferazione-nucleare/

[2] Mohamed ElBaradei, ‘A Recipe for Survival’ International Herald Tribune (New York, 16 February 2009)

[3] ibid

[4] ibid

[5] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1

[6] Laura Rockwood, Legal Framework for IAEA Safeguards (IAEAL 2013) 1

[7] Art. XII IAEA Statute 1956

[8] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 5

[9] ibid

[10] ibid. Ad esempio nell’adozione di un approccio di salvaguardia aggiornato per le strutture coinvolte nel ciclo del combustibile nucleare.

[11] ibid

[12] ibid 6

[13] ibid. Nel caso della Siria il Board non ha voluto richiedere un’ispezione straordinaria, mentre in quello dell’Iran è stato troppo riluttante a dichiarare la non conformità.

[14] ibid. 7

[15] ibid 7-8

[16] ibid

[17] IAEA INFCIRC/153 (corrected) 1972 [39]

[18] SG-FM-1170 2017 7

[19] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 8; Kelsey Davenport, ‘IAEA Safeguards Agreements at Glance’ (2019) Arms Control Association www.armscontrol.org/factsheets/IAEAProtoco ultimo accesso 1 Novembre 2019

[20] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 9

[21] ibid

[22] James M. Acton, Mark Fitzpatrick and Pierre Goldschmidt, ‘The IAEA Should Call for a Special Inspection in Syria’ (2009) Carnegie Endowment for International Peace https://carnegieendowment.org/2009/02/26/iaea-should-call-for-special-inspection-in-syria-pub-22791 ultimo accesso 3 Novembre 2019

[23] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 10

[24] ibid

[25] ibid

[26] ibid 11

[27] ibid 10

[28] ibid 11

[29] ibid 11-12

[30] ibid 11

[31] ibid 13

[32] ibid

[33] ibid 21

[34] ibid 16

[35] ibid

[36] IAEA INFCIRC/153 (corrected) 1972 [26]

[37] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 17

[38] ibid