La Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, nota anche come Convenzione di Merida, è uno dei trattati più recenti tra le “suppression conventions”

 

Il contenuto in sintesi della Convenzione di Merida

Come riferisce l’UNODC[1], la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (UNCAC) è l’unico strumento anticorruzione universale legalmente vincolante. Nota anche come Convenzione di Merida[2], è un trattato che richiama già nel preambolo il necessario sforzo da parte degli Stati di combattere il fenomeno della corruzione. Poiché diffuso su larga scala a livello transnazionale, è richiesta la collaborazione[3] e l’adozione di strumenti internazionali.

Le negoziazioni che hanno portato all’emanazione del testo dell’attuale Convenzione di Merida sono durate quasi due anni (dal gennaio 2002 all’ottobre 2003) in sette incontri dell’Ad Hoc Committee for the Negotiation of the Convention against Corruption[4]. Il prodotto delle trattative svolte è un trattato internazionale che conta ben 71 articoli, che è stato adottato dall’Assemblea Generale con risoluzione 58/4 nel 2003 ed è entrato in vigore nel dicembre 2005.

La Convenzione di Merida presenta delle disposizioni che possono essere divise in cinque sezioni:

  • Misure preventive: un intero capitolo della Convenzione (il secondo) è dedicato alla prevenzione, con misure dirette sia al settore pubblico che a quello privato.
  • Criminalizzazione e forze dell’ordine: la Convenzione impone agli Stati di stabilire reati per coprire una vasta gamma di atti di corruzione (se questi non sono già reati ai sensi del diritto interno).
  • Cooperazione internazionale: la Convenzione, in base al Capitolo IV, obbliga gli Stati a fornire forme specifiche di assistenza giudiziaria reciproca nella raccolta e nel trasferimento di prove da utilizzare nei processi per estradare i trasgressori.
  • Recupero dei beni: un punto saliente della Convenzione è l’inclusione di un capitolo specifico (il V) sul recupero delle attività. L’obiettivo è di restituire i beni o qualsiasi altra utilità ai legittimi proprietari, compresi gli Stati da cui erano stati prelevati illecitamente.
  • Assistenza tecnica e scambio di informazioni: si tratta di disposizioni che includono la formazione e l’assistenza tecnica, l’analisi di informazioni riguardanti la corruzione, la cooperazione per la lotta alla corruzione favorendo al contempo lo sviluppo economico.

 

In presenza di tale struttura, il trattato in questione costituisce un efficace strumento per la lotta alla corruzione. Vediamo come.

 

L’articolo 31: congelamento, sequestro e confisca

Tra le disposizioni più importanti, che maggiormente incidono dal punto di vista pratico del diritto penale, bisogna citare l’articolo 31. La Convenzione di Merida infatti stabilisce che:

Each State Party shall take, to the greatest extent possible within its domestic legal system, such measures as may be necessary to enable confiscation of:

(a) Proceeds of crime derived from offences established in accordance with this Convention or property the value of which corresponds to that of such proceeds;

(b) Property, equipment or other instrumentalities used in or destined for use in offences established in accordance with this Convention.

Each State Party shall take such measures as may be necessary to enable the identification, tracing, freezing or seizure of any item referred to in paragraph 1 of this article for the purpose of eventual confiscation.

Each State Party shall adopt, in accordance with its domestic law, such legislative and other measures as may be necessary to regulate the administration by the competent authorities of frozen, seized or confiscated property covered in paragraphs 1 and 2 of this article.

If such proceeds of crime have been transformed or converted, in part or in full, into other property, such property shall be liable to the measures referred to in this article instead of the proceeds.

If such proceeds of crime have been intermingled with property acquired from legitimate sources, such property shall, without prejudice to any powers relating to freezing or seizure, be liable to confiscation up to the assessed value of the intermingled proceeds.

Income or other benefits derived from such proceeds of crime, from property into which such proceeds of crime have been transformed or converted or from property with which such proceeds of crime have been intermingled shall also be liable to the measures referred to in this article, in the same manner and to the same extent as proceeds of crime.

For the purpose of this article and article 55 of this Convention, each State Party shall empower its courts or other competent authorities to order that bank, financial or commercial records be made available or seized. A State Party shall not decline to act under the provisions of this paragraph on the ground of bank secrecy.

States Parties may consider the possibility of requiring that an offender demonstrate the lawful origin of such alleged proceeds of crime or other property liable to confiscation, to the extent that such a requirement is consistent with the fundamental principles of their domestic law and with the nature of judicial and other proceedings.

The provisions of this article shall not be so construed as to prejudice the rights of bona fide third parties.

Nothing contained in this article shall affect the principle that the measures to which it refers shall be defined and implemented in accordance with and subject to the provisions of the domestic law of a State Party.

 

L’impegno richiesto agli Stati per la lotta alla corruzione passa proprio da azioni dirette e concrete nonché di forte impatto. La legittimità e la conformità al diritto delle misure di congelamento, sequestro e confisca misure si basano su principi fondamentali di diritto processuale e sostanziale (come nel punto 8 e 9). In ragione di ciò, si rinvia ad una lettura del tema del sequestro e della confisca.

 

La terminologia presente nella Convenzione

Nonostante la disposizione precisa in relazione al congelamento, al sequestro e alla confisca, vi è un problema di non poco conto in relazione alla Convenzione di Merida. All’articolo 2 della Convenzione si parla di termini usati. In questo articolo però, che si presenta con un elenco puntato, manca la definizione di corruzione mentre sono presenti altri termini più volte ricorrenti nel testo. I termini presenti infatti sono:

  • Pubblico ufficiale: qualsiasi persona la quale detenga un mandato legislativo, esecutivo, amministrativo o giudiziario di uno Stato Parte, che essa sia stata nominata o eletta, a titolo permanente o temporaneo, che essa sia remunerata o non remunerata, e qualunque sia il suo livello gerarchico; qualsiasi persona che eserciti una pubblica funzione, anche per un organismo pubblico od una pubblica impresa, o che fornisca un pubblico servizio, così come tali termini sono definiti dal diritto interno dello Stato Parte e applicati nel ramo pertinente del diritto di tale Stato; ogni altra persona definita quale «pubblico ufficiale» nel diritto interno di uno Stato Parte.
  • Pubblico ufficiale straniero: qualsiasi persona la quale detenga un mandato legislativo, esecutivo, amministrativo o giudiziario di un Paese estero, che essa sia stata nominata o eletta; e qualsiasi persona la quale eserciti una pubblica funzione per un Paese estero, anche per un pubblico organismo o per una pubblica impresa.
  • Funzionario di un’organizzazione internazionale pubblica: funzionario internazionale od ogni altra persona autorizzata da tale organizzazione ad agire in suo nome.
  • Beni: tutti i tipi di beni, materiali o immateriali, mobili o immobili, tangibili od intangibili, nonché gli atti giuridici o documenti atte-stanti la proprietà di tali beni od i diritti relativi.
  • Proventi del crimine: qualsiasi bene proveniente dalla commissione di un reato od ottenuto, direttamente o indirettamente, dalla commissione di un reato.
  • Congelamento o sequestro: divieto temporaneo di trasferimento, conversione, disposizione o movimento di beni, od il fatto di assumere temporaneamente la custodia od il controllo di beni per decisione di un tribunale o di un’altra autorità competente.
  • Confisca: spossessamento permanente di beni per decisione di un tribunale o di un’altra autorità competente.
  • Reato presupposto: reato a seguito del quale si generano proventi suscettibili di divenire oggetto del reato definito all’articolo 23[5] della presente Convenzione.
  • Consegna sorvegliata: metodo consistente nel permettere l’uscita dal territorio, il passaggio attraverso il territorio, o l’entrata nel territorio di uno o più Stati, di spedizioni illecite o sospette, con la conoscenza e sotto il controllo delle autorità competenti di tali Stati, al fine di indagare su un reato e di identificare le persone coinvolte nella sua commissione.

 

Da cosa dipende la mancanza del termine “corruzione”? Si tratta probabilmente della definizione che avrebbe potuto portare a delle negoziazioni ancora più lunghe di quelle che già sono state fatte per l’attuale Convenzione. Sono invece presenti in altre parti del testo della Convenzione tutte quelle attività che sono collegate alla corruzione, come l’adozione di misure contro il riciclaggio di denaro[6], il traffico d’influenze, l’abuso d’ufficio, l’arricchimento illecito, l’ostruzione alla giustizia, sia nel settore pubblico che privato, sia che si tratti di persone fisiche sia che si tratti di persone giuridiche.

Ovviamente, il tema della corruzione, senza dover trattare ragioni sociologiche, è un argomento delicato anche per l’Italia, in ragione anche dell’attuale Legge “Spazzacorrotti” al cui centro vi è la lotta alla corruzione in seno alla pubblica amministrazione, la riforma della prescrizione e la trasparenza dei partiti e dei movimenti politici.

Informazioni

UNCAC Treaty – Official Text – reperibile sulla rete interconnessa

https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/tools_and_publications/state_of_uncac_implementation.html

https://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/travaux-preparatoires.html

Bonelli, F. and Mantovani, M. (2014) Corruzione nazionale e internazionale. Giuffrè (Contratti & commercio internazionale)

[1] Vedi: https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/index.html?ref=menuside

[2] La Convenzione è stata firmata a Merida, città scelta su proposta fatta dal governo messicano. L’Assemblea Generale ha accettato l’offerta con la risoluzione 57/169 del 18 dicembre 2002.

[3] Non a caso l’articolo 46 della Convenzione, “Mutual legal assistence”, è tra i più lunghi del trattato.

[4] L’Ad Hoc Committee è stato istituito dall’Assemblea Henerale nella sua risoluzione 55/61 del 4 dicembre 2000.

[5] Articolo 23 della Convenzione di Merida, “Riciclaggio dei proventi del crimine”.

[6] Questo è un tema di cui ho parlato in altri tre articoli. Il primo è sul riciclaggio a livello internazionale: https://www.dirittoconsenso.it/2019/04/23/il-riciclaggio-internazionale-di-denaro/. Il secondo è su alcuni metodi:  https://www.dirittoconsenso.it/2019/05/02/alcuni-metodi-di-riciclaggio-di-denaro/. Il terzo è sull’organizzazione internazionale del FATF: https://www.dirittoconsenso.it/2019/05/20/il-financial-action-task-force/.