Un’analisi delle forme di governo parlamentare, dal modello Westminster al modello neoparlamentare

 

Caratteristiche del governo parlamentare, in breve

Pensare alla forma di governo parlamentare in ottica essenzialmente unitaria è assai fuorviante. Se è vero che il parlamentarismo è quel sistema di governo basato sulla cosìddetta centralità delle assemblee elettive, non esiste una sola forma di governo parlamentare. Il parlamentarismo è caratterizzato da alcune caratteristiche tipiche e generali, come ad esempio il rapporto fiduciario intercorrente tra legislativo ed esecutivo. Tuttavia la prevalenza di un potere sull’altro nella scelta delle politiche pubbliche e legislative da perseguire, è alla base delle varie differenziazioni all’interno dei sistemi parlamentari.

 

L’analisi dell’articolo: su cosa ci concentriamo?

Tralasciando la differenza tra parlamenti monocamerali e bicamerali, in queste poche righe proveremo ad analizzare la più antica forma di governo al mondo in tutte le sue attuali declinazioni, soffermandoci in particolar modo:

  • sul modello Westminster o di Premiership,
  • su quello Assembleare e
  • sul più recente modello Neoparlamentare.

 

Il modello Westminster

Quando parliamo di modello Westminster, intendiamo quel sistema di governo parlamentare fondato sulla premiership, vale a dire su una certa prevalenza dell’esecutivo nello stabilire quale legislazione e quali scelte politiche portare avanti in un paese[1].

Intendiamoci: in questa forma di governo non esiste alcuna legittimazione popolare dell’esecutivo, che continua ad essere vincolato alla fiducia parlamentare per potere esercitare a pieno le proprie funzioni.

Prendendo ad esempio il modello inglese, la più antica forma di governo parlamentare al mondo. Prende il nome Westminster in onore del palazzo in cui si riuniscono le due camere del parlamento inglese. Possiamo notare come questa tipologia di parlamentarismo prediliga la supremazia (di fatto se non di diritto) del governo/gabinetto nello stabilire l’agenda politica e dunque quali leggi approvare e quali no.

Ciò deriva da vari fattori, come ad esempio il sistema partitico (nei sistemi di premiership è solitamente presente il bipolarismo se non addirittura il bipartitismo), o il sistema elettorale. Tralasciando però questi aspetti più prettamente politologici, è bene soffermarsi sulla cosìddetta “fiducia costruttiva” e nella prevalenza del primo ministro/cancelliere/presidente del governo all’interno del governo.

 

La fiducia costruttiva nel modello Westminster

È cosa nota che in un sistema parlamentare il governo per poter entrare nel pieno delle suo funzioni deve godere della fiducia dell’organo rappresentativo della sovranità popolare: il parlamento.

Il governo funziona fin tanto che gode della fiducia dell’assemblea, secondo quelle che sono le tipiche dinamiche politiche di maggioranza e o opposizione. Nei modelli parlamentari Westminster poiché il governo è visto come il braccio armato ed esecutivo del Parlamento (il che spesso e volentieri comporta l’assenza di ministri che non ricoprano il ruolo di parlamentare), vi è una logica tendenza a favorire una certa stabilità degli esecutivi.

Ciò ha portato all’invenzione giuridica della “fiducia costruttiva”, vale a dire quel tipo di rapporto fiduciario che permette il cambio di governo a condizione che vi sia la contestuale designazione di un nuovo esecutivo.

Questo sistema, presente ad esempio in Germania e Spagna, ha senz’altro contribuito a garantire la stabilità dei governi, favorendo quel modello di premiership oggetto della presente analisi.

Altro caratteristica tipica dei sistemi a prevalenza esecutiva è il particolare ruolo giocato dal capo dell’esecutivo all’interno del governo. Se come vedremo a breve, nelle forme parlamentari assembleari colui che guida il governo non è altro che un primus inter pares, nel sistema di premiership il capo del governo è un primus super pares se non addirittura un primus super impares[2].

Ciò comporta una preminenza del Primo ministro/Cancelliere/Presidente del Governo su tutti gli altri ministri, il che si traduce non solo in un maggior potere di indirizzo di quest’ultimo in seno al Consiglio/Gabinetto, ma anche nella possibilità di poter rimuovere dall’incarico i ministri che non convergono con la linea del capo dell’esecutivo.

 

Il modello assembleare

Tra tutti i modelli di governo parlamentare, quello assembleare è sicuramente il più vicino all’idea insita nel parlamentarismo di centralità del potere legislativo[3].

Utilizzato nell’Italia della così detta “Prima Repubblica” (a livello statale quanto a livello locale) e nella Francia della “Quarta Repubblica”, il modello assembleare vede nel parlamento il centro nevralgico di tutto le decisioni. Da esso, infatti, derivano tutte le decisioni di natura politica e di natura legislativa.

È aratterizzato spesso e volentieri da leggi elettorali proporzionali (se il Parlamento è l’organo rappresentativo per antonomasia deve essere garantita la maggiore rappresentatività possibile) e da esecutivi deboli di breve durata. Il parlamentarismo assembleare tende a sacrificare la stabilità governativa[4] sull’altare della rappresentatività politica.

 

L’esecutivo nella forma di governo assembleare

In questa tipologia di governo parlamentare il capo dell’esecutivo è solitamente un primus inter pares, che non può sfiduciare i ministri a lui dissenzienti, e che si limita a coordinare la linea generale di governo tra i vari rami ministeriali. L’assenza di sfiducia costruttiva è alla base dell’instabilità del potere esecutivo, poiché è possibile togliere la fiducia ad un governo senza che vi sia un’alternativa ad esso.

È bene precisare come questa forma di parlamentarismo, sia dal punto di vista materiale che da un punto di vista sostanziale, sia caduta in disuso, per tutta una serie di fattori che richiedono, per quanto possibile, una maggiore stabilità dei governi, relegando dunque le assemblee parlamentari a controllori degli esecutivi o, nella peggiore delle ipotesi, a mere passacarte.

 

Il modello neoparlamentare

La necessità di bilanciare una più celere decisionalità nelle scelte politiche, con l’inevitabile centralità delle assemblee elettive nei sistemi parlamentari, ha portato recentemente alla creazione di un ibrido chiamato modello neoparlamentare[5].

Se nel sistema parlamentare classico l’unico organo ad avere la legittimazione diretta del popolo è il parlamento, nei modelli neoparlamentari abbiamo una doppia legittimazione popolare: quella dell’assemblea elettiva e quella del capo dell’esecutivo.

Al fine di non far “naufragare” il lettore nella confusione delle forme di governo presidenziali o semipresidenziali, è bene precisare che nei due modelli appena citati il vertice dell’esecutivo è sì eletto a suffragio universale come nei sistemi neoparlamentari, ma che la sua figura coincide anche con quella di capo dello Stato.

Nei modelli neoparlamentari, invece, il capo dell’esecutivo non assume la carica di capo dello Stato, essendo presente una figura terza (quasi sempre non eletta a suffragio universale) ed imparziale che assume queste funzioni in maniera spesso e volentieri in maniera del tutto cerimoniale.

 

Particolarità del sistema neoparlamentare

I poteri dell’esecutivo nel sistema neoparlamentare non sono difformi da quelli già presenti nel modello di premiership. Tuttavia, rispetto al modello Westminster, l’interconnessione tra legislativo ed esecutivo è assai più forte ed evidente, con un parlamento/assemblea elettiva meno succube nei confronti del governo e di chi lo presiede. Essendo infatti entrambi i poteri legittimati direttamente dal voto popolare, è impensabile prevedere per tale modello la sfiducia costruttiva.

Alla luce di quanto appena detto, con l’intento di rendere palese la maggiore connessione tra assemblea elettiva e governo, il modello neoparlamentare è caratterizzato dal principio giuridico del aut simul stabunt aut simul cadent, traducibile quasi alla lettera in “così come essi insieme stanno, essi insieme cadono”.

Cosa comporta tutto questo? In parole povere l’esistenza (o meglio il rimanere in carica) di uno dei due organi è condizionato a quello dell’altro. Ciò significa che l’eventuale sfiducia nei confronti del potere esecutivo, comporta inevitabilmente la decadenza del potere legislativo, così come le dimissioni del capo del governo, comporta la cessazione in carica dell’assemblea elettiva. Tutto questo produce un bilanciamento dei poteri non indifferente, poiché evita colpi di mano in capo al potere esecutivo e contestualmente inibisce il potere legislativo dall’essere eccessivamente inconcludente.

Tale sistema, utilizzato per un brevissimo periodo nello Stato d’Israele, ha avuto fortuna in Italia soltanto a livello locale, dove è utilizzato per tutti i livelli di governo (dal 1993 per gli Enti Locali e dal 2001 per le Regioni) con risultati tutto sommato soddisfacenti.

 

Considerazioni personali sulle forme di governo parlamentare

A conclusione di questa breve analisi su quello che, al netto dei difetti comunque perfettibili, è il sistema di governo più diffuso al mondo, è bene interrogarsi su quale sia il più efficiente.

Premettendo che l’efficienza è un canone che va relazionato agli obiettivi che si vogliono perseguire, è bene far notare come il giusto bilanciamento tra la rappresentatività ed efficacia nelle decisioni viene raggiunto, dal punto di vista di chi scrive, nei modelli neoparlamentari e nei modelli di premiership presenti in Spagna e in Germania.

Il modello Westminster tipico del Regno Unito e di molti Paesi del Commonwealth, per quanto affascinante, sacrifica notevolmente il ruolo del potere legislativo (che è quello letterale di “parlamentare” sulle scelte politiche e legislative di una nazione) sull’altare della governabilità. Il modello assemblare invece per quanto rappresentativo e democratico risulta poco efficace da un punto di vista prettamente attuativo[6].

Il giusto compromesso viene raggiunto in quei paesi dove, a fronte di un forte potere decisionale in capo all’esecutivo, è presente un potere legislativo con ampi poteri di controllo, di inchiesta e di indirizzo, che possa controllare l’operato del governo in carica, e rendendo dunque il sistema sia rappresentativo che efficace.

Informazioni

G. Sartori, Ingegneria Costituzionale Comparata, il Mulino 2013;

G. Pasquino, Politica e Istituzioni, Egea 2014

[1] Cfr. G. Sartori, Ingegneria Costituzionale Comparata, il Mulino 2004, pp. 118-122.

[2] Cfr. G. Pasquino, Politica e Istituzioni, Egea 2014, pp. 134-139

[3] Cfr. G. Sartori, Ingegneria Costituzionale Comparata, il Mulino 2013, pp. 124-125

[4] Il tema delle crisi di Governo è stato affrontato in un altro articolo di DirittoConsenso: https://www.dirittoconsenso.it/2019/08/15/governo-conte-e-crisi-di-governo/

[5] Cfr. G. Sartori, Ingegneria Costituzionale Comparata, il Mulino 2013, pp. 128-131

[6] Cfr. G. Pasquino, Politica e Istituzioni, Egea 2014, pp. 139-140