Un’organizzazione internazionale tanto importante come l’UNESCO è al centro della lotta al traffico illecito dei beni culturali. Ma in che modo?

 

Introduzione alla tutela del patrimonio culturale nel diritto internazionale

Il moderno diritto internazionale relativo alla protezione del patrimonio culturale è iniziato nel periodo successivo alla seconda guerra mondiale. Dopo l’istituzione delle Nazioni Unite è nata l’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’istruzione, la scienza e la cultura (UNESCO) nel 1945. Non meno importante è l’adozione della Dichiarazione Universale sui Diritti Umani (UDHR) nel 1948[1]. A partire poi dagli anni 50, tutto il diritto internazionale ha avuto un rapido crescendo: il diritto dei trattati, i conflitti a livello regionale, pronunce dei tribunali internazionali e chi più ne ha più ne metta.

Si tratta di un processo anche interessante se si considera la molteplicità dei temi. Quello a cui voglio dare spazio in questo articolo riguarda appunto la tutela dei beni culturali[2] e, più specificamente, si tratta di capire quanto sia importante il ruolo dell’UNESCO nella lotta al traffico illecito dei beni culturali.

 

Alcune informazioni sull’UNESCO

L’UNESCO è un istituto specializzato dell’ONU. La Convenzione istitutiva dell’UNESCO, che conta 15 articoli, è stata firmata a Londra il 16 novembre 1945 ed è entrata in vigore, a seguito del deposito del ventesimo strumento di ratifica, il 4 ottobre 1946. Lo scopo dell’UNESCO è di contribuire alla pace ed alla sicurezza internazionali promuovendo la collaborazione tra gli Stati attraverso l’educazione, la scienza e la cultura. Tra le competenze, spicca quella di cui all’articolo 1 par. 2 lett. c) dato che l’UNESCO:

Maintain, increase and diffuse knowledge:

By assuring the conservation and protection of the world’s inheritance of books, works of art and monuments of history and science, and recommending to the nations concerned the necessary international conventions;

By encouraging cooperation among the nations in all branches of intellectual activity, including the international exchange of persons active in the fields of education, science and culture and the exchange of publications, objects of artistic and scientific interest and other materials of information;

By initiating methods of international cooperation calculated to give the people of all countries access to the printed and published materials produced by any of them.

 

L’UNESCO deve tuttavia astenersi, ex articolo 1, par. 3, dall’intervenire in materie riservate alla competenza esclusiva degli Stati, così da assicurare l’indipendenza e l’integrità dei suoi membri, nonché la diversità delle loro culture e dei loro sistemi di istruzione. Per questo motivo il sistema della protezione dei beni culturali si basa su più strumenti internazionali e sulla necessaria partecipazione dei singoli Stati e delle organizzazioni internazionali (come l’Interpol, l’UNIDROIT, l’ICOM, etc.)

 

La struttura dell’UNESCO

La struttura organizzativa dell’UNESCO è formata da un organo intergovernativo assembleare, la Conferenza Generale, da un organo intergovernativo esecutivo, il Consiglio Esecutivo, e un Segretario Generale.

La Conferenza Generale è costituita dai rappresentanti degli Stati membri dell’UNESCO e il compito della Conferenza è quello di determinare le politiche e le linee principali di azione dell’organizzazione. Questo organo si riunisce ogni due anni in sessioni ordinarie alle quali partecipano, oltre ai rappresentanti degli Stati membri, anche gli Stati Associati, gli osservatori degli Stati non membri, le organizzazioni intergovernative e quelle non governative. È possibile inoltre fissare delle sessioni straordinarie se lo richiedono i componenti della Conferenza Generale o Consiglio Esecutivo o un terzo degli Stati membri[3].

Il Consiglio Esecutivo è il secondo organo ed è composto da 58 membri, eletti dalla Conferenza Generale, e si riunisce in due sessioni annuali ordinarie. Il ruolo del Consiglio Esecutivo è di due tipi: di responsabilità verso l’esterno, ossia nei confronti dell’intero sistema dell’Organizzazione, e di supporto all’attività della Conferenza Generale.

Il terzo organo dell’UNESCO è il Segretario Generale, formato dal Direttore Generale[4] e dal suo personale. Il Direttore Generale partecipa, senza diritto di voto, a tutte le riunioni della Conferenza Generale, del Consiglio Esecutivo e dei Comitati dell’UNESCO. Inoltre il Segretariato Generale ha il compito di preparare il bilancio e il programma generale dell’UNESCO che deve essere sottoposto al Consiglio Esecutivo. Si contano numerose risoluzioni adottate dalla Conferenza Generale dell’UNESCO sull’argomento della protezione dei beni culturali e sul traffico di tali beni[5].

E per quanto riguarda il diritto dei trattati?

 

I trattati più importanti

In tema di protezione dei beni culturali ci sono molti trattati sia a livello internazionale che a livello regionale, come la Convenzione di Nicosia[6].

Grazie all’UNESCO sono stati firmati i seguenti trattati per arginare il fenomeno del traffico illecito internazionale dei beni culturali:

  • La Convenzione dell’Aia del 1954[7]
  • La Convenzione UNESCO del 1970[8] e le Operational Guidelines
  • La Convenzione per la Protezione del Patrimonio Mondiale Culturale e Naturale del 1972[9]
  • La Convenzione sulla Protezione del Patrimonio Culturale Subacqueo del 2001[10]
  • La Convenzione sulla Salvaguardia del Patrimonio Culturale Immateriale del 2003[11]

 

I trattati più importanti in materia sono i primi due dell’elenco appena riportato.

 

Il primo trattato citato: la Convenzione dell’Aia del 1954

Il percorso che porta alla Convenzione dell’Aia del 1954 è segnato da numerosi negoziati.

Su iniziativa dei Paesi Bassi, l’UNESCO ha adottato la Risoluzione 6.42 durante la Quarta Sessione della Conferenza Generale (Parigi, 1949). Il Segretariato ha quindi intrapreso i lavori, i cui risultati sono stati presentati nella Quinta Sessione della Conferenza Generale (Firenze, 1950), che ha adottato la Risoluzione 4.44 che autorizza il Direttore Generale a “preparare e presentare agli Stati membri un progetto per una convenzione internazionale per la protezione, in caso di guerra, di monumenti e altri oggetti di valore culturale”. Ciò è stato trasmesso agli Stati membri e le risposte dei loro governi sono state sottoposte alla Sesta Sessione della Conferenza Generale (Parigi, 1951). Il progetto è stato quindi rielaborato dal Consiglio Internazionale sui Monumenti, sui Siti Artistici e Storici e sugli Scavi Archeologici[12], quindi ripresentato ai governi e rivisto dal Segretariato in seguito ai loro commenti. La revisione finale da parte di un Comitato di Esperti Governativi ha prodotto tre documenti separati (un Commento, un Progetto di Convenzione e dei Progetti di Regolamento per la sua Esecuzione), che sono stati sottoposti alla Settima Sessione della Conferenza Generale (Parigi, 1952). A seguito dei lavori di questa Sessione, l’UNESCO ha accettato l’offerta del governo dei Paesi Bassi di ospitare una conferenza intergovernativa. Questa conferenza, che si è tenuta all’Aia dal 21 aprile al 14 maggio 1954, ha portato all’adozione della Convenzione per la Protezione dei Beni Culturali in caso di Conflitto Armato, del Regolamento di Esecuzione, del Protocollo e di tre risoluzioni il 14 maggio 1954 o più comunemente nota come Convenzione dell’Aia del 1954.

 

Il secondo trattato citato: la Convenzione del 1970

Nel 1960 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato la Dichiarazione sulla Concessione dell’Indipendenza ai Paesi e ai Popoli Coloniali (UNGA 1514 (XV)).

Durante i decenni seguenti i nuovi Stati indipendenti erano intenzionati a recuperare elementi importanti del loro patrimonio culturale, molti dei quali si trovavano nei musei degli ex Stati colonizzatori. Erano anche molto preoccupati per la continua perdita del patrimonio culturale a causa dello sfruttamento da parte dei saccheggiatori in un momento in cui tali Stati avevano relativamente poche risorse per contrastare i saccheggi di beni culturali. Gran parte del dibattito iniziale si concentrò su queste due questioni, ma il mercato e gli Stati di destinazione dei beni culturali erano contrari a restituire oggetti culturali ricevuti in passato soprattutto dal momento che tali beni si trovavano nei loro musei o nelle collezioni private. Erano tuttavia disposti a fare qualcosa per fermare le perdite lamentate principalmente dagli Stati in via di sviluppo. Questi problemi si sono ovviamente riflessi anche all’interno dell’UNESCO.

La risoluzione 4.412 della Conferenza Generale dell’UNESCO[13] alla sua undicesima sessione del 1960 autorizzava il Direttore Generale a preparare le consultazioni per l’adozione di nuove misure per combattere il traffico illecito dei beni culturali.

Il progetto prese forma quando si espresse la volontà di redigere una nuova convenzione. Ciò è avvenuto nel 1964 quando l’UNESCO ha nominato un Comitato di esperti provenienti da trenta Stati. Nel novembre di quell’anno la Conferenza Generale ha adottato la Raccomandazione sui Mezzi per Proibire e Prevenire l’Esportazione, l’Importazione e il Trasferimento Illeciti della Proprietà di Beni Culturali[14]. Durante la tredicesima sessione tenutasi a Parigi, si è concretizzata con la Risoluzione 3.334[15] l’autorizzazione del Comitato a redigere una bozza. Successivamente il Direttore Generale dell’UNESCO, René Maheu, nominò un esperto principale e quattro consulenti per redigere il testo della convenzione, per una successiva revisione da parte di ciascuno Stato membro. A seguito dei commenti ricevuti dagli Stati, il testo fu rivisto e, dopo la revisione, fu inviato a un comitato speciale di esperti governativi, che preparò una bozza finale intorno all’aprile 1970. Tale bozza fu la base del testo della Convenzione UNESCO e fu presentato alla sedicesima Conferenza Generale tenutasi il 14 novembre 1970.

 

Un’ultima considerazione

Fin qui ho descritto il ruolo dell’UNESCO nel favorire la cooperazione tra gli Stati, incoraggiando negoziazioni per la firma di trattati. Questi trattati, pur costituendo il nucleo duro della tutela dei beni culturali, non sono attuali.

Ciò che deve essere fatto però in senso ampio è molto di più: è il caso di favorire un unico trattato che oltrepassi il binomio Convenzione 1954 e Convenzione 1970[16] e di adottare misure più incisive a livello nazionale. E di coinvolgere maggiormente l’opinione pubblica, che non fa mai male.

Informazioni

Convenzione di Londra del 16 novembre 1945

Scovazzi, Il traffico illecito di beni culturali: non soltanto una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionali, in Triggiani, Cherubini, Ingravallo, Nalin E Virzo, Dialoghi con Ugo Villani, Bari, 2017, pp. 197 – 205

O’Keefe, P. J., Commentary on the UNESCO 1970 Convention on the means of prohibiting and preventing the illicit import, export and transfer of ownership of cultural property, Builth Wells, 2007

https://rm.coe.int/raising-the-awareness-on-the-illicit-trafficking-of-cultural-property-/1680983428

[1] G.A. Res. A/3/217A – reperibile nella rete interconnessa

[2] È un tema che ho già trattato in altri articoli, come questo: https://www.dirittoconsenso.it/2019/10/21/linterpol-nella-lotta-al-traffico-illecito-di-beni-culturali/

[3] Sino ad ora la Conferenza Generale si è riunita 39 volte in sessioni ordinarie e 4 volte in sessioni straordinarie

[4] Dal 2017 è la francese Audrey Azoulay:

[5] Recommendation on International Principles Applicable to Archaeological Excavations (new Delhi, 1956), Recommendation on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Export, Import and Transfer of Ownership of Cultural Property (Paris, 1964), Recommendation on the Preservation of Cultural Property Endangered in Public of Private Works (Paris, 1968), Recommendation on the International Exchange of Cultural Property (Nairobi, 1976), Recommendation on the Protection of Movable Cultural Property (Paris, 1978)

[6] Ho parlato della Convenzione in questo articolo: https://www.dirittoconsenso.it/2020/03/26/la-convenzione-di-nicosia/

[7] Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict with Regulations for the Execution of the Convention

[8] Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property

[9] Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage

[10] Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage

[11] Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage

[12] International Council on Monuments, Artistic and Historical Sites and Archaeological Excavations

[13] United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, Records of the General Conference, Eleventh Session, Paris, 1960 – reperibile nella rete interconnessa

[14] Recommendation on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Export, Import and Transfer of Ownership of Cultural Property, 19 novembre 1964 – reperibile nellla rete interconnessa

[15] Records of the General Conference, Thirteenth Session, Paris 1964, Resolutions, UNESCO – reperibile nella rete interconnessa

[16] Le due convenzioni infatti sono sempre state riconosciute come un unicum del diritto internazionale. Le falle di ciascuna di queste sarebbero “annullate” nell’applicazione congiunta delle disposizioni interne