Checks and balances nell'ordinamento USA

Il principio di checks and balances in ordine alla nomina dei giudici federali, al controllo diffuso di costituzionalità delle leggi e al diritto di veto del Capo di Stato

 

Un rapido accenno alla forma di governo statunitense prima del principio dei checks and balances

Gli Stati Uniti d’America integrano una forma di governo che è riconducibile a quella presidenziale in un sistema federale[1]. Vi è, infatti, un unico soggetto di diritto avente personalità internazionale, il quale ricomprende cinquanta stati. Tale confederazione è guidata dal Presidente che, quale commander in chief[2] avente responsabilità politica nei confronti del popolo, è allo stesso tempo Capo di Stato e di Governo. La sua funzione quadriennale ha origine elettiva e non può venir meno se non nel caso di impeachment[3]. L’indipendenza statunitense trae la sua forza giuridica dalla Costituzione del 1787 che, ancorché delineando un ordinamento di common law, è Legge fondamentale scritta. Quest’ultima sancisce la separazione dei poteri mitigata dal principio di checks and balances: tale espressione indica un sostanziale equilibrio tra i tre poteri dello Stato, i quali si controllano vicendevolmente.

L’art. I attribuisce il potere legislativo al Congresso, un organo la cui bicameralità è data dal Senato eletto su base statale e dalla Camera eletta su base nazionale. Quest’organo adotta le leggi “necessarie ed adatte”[4] per l’esercizio dei poteri espressamente previsti nel dettato costituzionale.

Ai sensi dell’art. II il Presidente degli Stati Uniti esercita il potere esecutivo, ha il comando delle forze armate, ha il potere – previo consenso del Senato – di stipulare trattati internazionali e nominare ambasciatori, consoli ed altri rappresentanti diplomatici. A ciò si aggiunge la fondamentale competenza di nominare i giudici della Corte Suprema e tutti gli altri pubblici ufficiali statunitensi: tale funzione, come si vedrà nel prosieguo, è uno dei paradigmi del sistema di pesi e contrappesi che caratterizzano l’ordinamento nordamericano.

La funzione giurisdizionale federale, infine, è espressamente attribuita dall’art. III alla Corte Suprema. Il Congresso può, inoltre, istituire corti federali inferiori: ciò è quanto accaduto con l’adozione del Judiciary Act del 1789, la cui attuazione ha realizzato un sistema che, oltre alla Suprema Corte quale giudice di ultima istanza, si articola su due gradi di giudizio (le Corti distrettuali in primo grado e le Corti d’Appello in secondo).

L’ordinamento giudiziario statunitense si realizza sia sul piano nazionale ma anche su quello locale: alle Corti federali suindicate, si affiancano le Corti statali che hanno una varietà di denominazioni states by states.

 

Bilanciamento dei poteri e nomina dei giudici federali

Uno degli aspetti della vita istituzionale statunitense nel quale opera il sistema di checks and balances è sicuramente la nomina dei giudici federali di qualunque grado, che avviene ad opera del Presidente degli Stati Uniti ma con il consenso del Senato ai sensi dell’art. III Cost.

Questo meccanismo implica nella sostanza che il Presidente sia portato a scegliere persone che – tra i giudici delle Corti inferiori, i professori delle facoltà giuridiche e i pubblici ufficiali – manifestano un’ideologia simile alla propria, che perseguono, cioè, un medesimo orientamento. Ma è proprio in tale propensione che si inserisce il principio che si sta tentando di analizzare, in quanto spetterà poi al Senato fare un’indagine conoscitiva sulla persona individuata dal Presidente e confermarne la nomina[5]. Tale equilibrio istituzionale nella scelta è fondamentale, perché i giudici federali, salvo l’attivazione del procedimento di impeachment[6], sono nominati a vita. Ciò, se si riflette bene, realizza anche una simmetria tra le nomine dei giudici, in ragione del susseguirsi delle presidenze americane.

Per quanto concerne, invece, la nomina dei giudici statali, si assiste all’attuazione di una serie di differenti modelli impiegati tra i vari stati: elezione popolare, nomina da parte del governatore previo consenso del Senato ovvero sistema misto. A ben vedere, dunque, anche l’ordinamento giudiziario locale favorisce l’attuazione del principio di checks and balances tra i tre poteri.

 

Sentenza Marbury e potere di judicial review

La Costituzione statunitense non disciplina esplicitamente il potere di judicial review. Si tratta del procedimento di controllo giurisdizionale sulla legittimità delle leggi. Tuttavia l’art. VI Cost. individua nella Costituzione la Legge suprema della nazione ed obbliga i giudici di ogni stato ad uniformarvisi.

Ecco che il judicial review dal 1803 è divenuto l’esempio più famoso di attuazione del principio di checks and balances, grazie alla redazione della sent. Marbury vs Madison ad opera del Chief Justice Marshall. La vicenda ha inizio quando il ricorrente viene nominato giudice dal Presidente Adams poche ore prima che scada il suo mandato; dopo l’elezione del Presidente Jefferson, il nuovo funzionario presidenziale Madison non completa la procedura di nomina attraverso l’atto di notifica dell’incarico a Marbury. Poiché quest’ultimo considera la notifica un atto dovuto, ricorre alla Corte suprema – ai sensi del Judiciary Act – chiedendo un writ of mandamus che obblighi Madison a notificargli la nomina. La questione, per il collegio presieduto dal giudice Marshall, è alquanto delicata, perché avrebbe potuto aprire un conflitto politico-istituzionale sia se fosse stata accolta la domanda sia se essa fosse stata rigettata. Ma la controversia viene magistralmente risolta da Marshall, il quale sostiene che la norma del Judiciary Act che conferisce a Marbury il diritto di adire la Corte Suprema è incompatibile con l’art. III della Costituzione statunitense, il quale elenca in maniera esplicita ed incontrovertibile i casi in cui la Corte Suprema è competente in primo grado: in queste ipotesi individuate dalla norma costituzionale – tra cui, si ricorda, la nomina di ambasciatori, consoli e diplomatici – sicuramente non rientra il caso in analisi, perché trattasi della nomina di un giudice.

La celeberrima sent. Marbury vs Madison apre, nell’ordinamento statunitense, al controllo di legittimità costituzionale c.d. diffuso. Ciò significa che – contrariamente a quanto accade nei sistemi continentali, anche grazie all’elaborazione dei filosofi Kelsen e Schmitt – non vi è un organo istituzionale ad hoc che esercita la funzione di giudice costituzionale, ma tutti i giudici ordinari possono – anzi devono – esercitare sindacato di costituzionalità sulle leggi nel momento in cui si trovano a risolvere il caso concreto.

Questo modus operandi, il cui funzionamento è garantito anche dal principio dello stare decisis, implica il potere di qualunque giudice federale di disapplicare le norme ordinarie in contrasto con la Costituzione. Dunque, la ponderazione tra checks and balances in questo caso è data dal fatto che, da un lato, i giudici possono esercitare il controllo di costituzionalità sulle leggi, dall’altro, competenza e numero di questi sono determinati dal Congresso.

 

Checks and balances e potere di iniziativa legislativa

Si è già detto che la funzione legislativa viene esercitata dal Congresso, ai sensi dell’art. I Cost. Questa regola implica che il potere di iniziativa legislativa spetti in via esclusiva a Camera e Senato e che, quindi, l’Esecutivo, in linea generale, non abbia competenze in tal senso. Ma anche questo ulteriore assetto è mitigato dal principio di checks and balances, laddove il Presidente degli Stati Uniti, oltre a poter essere autorizzato dal Congresso all’adozione di regulations[7], ha anche diritto di veto sulle leggi.

Dunque ogni bill approvato dal Congresso, prima di essere pubblicato ed entrare in vigore, deve essere sottoposto entro dieci giorni al Presidente, il quale potrà optare per la firma dell’atto ovvero per l’esercizio del veto. Nel primo caso l’atto acquisterà forza di legge; nel secondo è restituito alle Camere, le quali – se non intendono votare un nuovo bill da sottoporre al Presidente – approvano lo stesso già oggetto di veto che entrerà in vigore solo se raggiungerà la maggioranza dei due terzi dei componenti.

Rispetto a questo assetto è preoccupante – al pari di quanto accade nell’ordinamento italiano con la prassi dell’abuso del decreto legge – non tanto il numero di leggi su cui è stato esercitato il diritto di veto, quanto le sempre più frequenti deroghe all’iniziativa legislativa congressuale, che ammettono l’adozione dei decreti presidenziali, oltre che delle regulations. Tale degenerazione rischia di alterare irrimediabilmente un principio – quello del checks and balances appunto – attraverso il quale l’ordinamento costituzionale statunitense si è mosso fin dai suoi primi passi, delegittimando così la funzione istituzionale del Congresso quale luogo della rappresentanza, già incredibilmente variegata, degli Stati Uniti d’America.