Dal 1999 ad oggi: UE e Balcani occidentali, un lungo percorso di trattative e processi di integrazione

 

Balcani occidentali e allargamento dell’Unione Europea

Come è noto, l’Unione europea è un’organizzazione internazionale regionale. La sua membership dipende non solo da fattori geografici, ma anche politici, economici e culturali, in ragione di un common background condiviso tra gli Stati membri. L’Unione europea si fonda su trattati istitutivi cc.dd. aperti: ciò significa che, successivamente alla loro conclusione, possono aderirvi anche altri Stati che non hanno partecipato ai negoziati. Allo stato dell’arte è possibile contare sette processi di effettivo allargamento, realizzatisi tra il 1973 e il 2013[1]; è poi attualmente in corso il processo di adesione[2] di alcuni Stati dei Balcani occidentali, nella species Albania, Kosovo[3], Montenegro, Repubblica della Macedonia del Nord e Serbia.

I requisiti per la presentazione della domanda di adesione ai fini dell’ammissione sono disciplinati dall’art. 49 TUE[4], al quale si aggiungono i cc.dd. criteri di Copenaghen[5]. In buona sostanza uno Stato terzo che desidera diventare membro dell’Unione deve rispettare i valori fondanti ex art. 2 TUE[6] e assicurare l’esistenza di istituzioni stabili che garantiscano i principi di uno Stato di diritto (democrazia, tutela dei diritti dell’uomo e delle minoranze), un’economia di libero mercato su base concorrenziale e, last but not least, la capacità di assumere gli obblighi derivanti dall’adesione all’Unione al fine di realizzare politiche comuni. Ovviamente – di converso – l’Unione deve adattare le proprie istituzioni al processo di allargamento: si pensi al numero dei parlamentari europei fissato dal Trattato di Lisbona a 751 unità (presidente compreso).

Ciò che, però, in questa sede si intende trattare in maniera precipua è l’integrazione dei Balcani occidentali, che ha avuto inizio con il processo di stabilizzazione e associazione (PSA) nel 1999: esso si configura quale piano di pre-accesso all’Unione che ha permesso un avvicinamento degli Stati dei Balcani occidentali all’organizzazione internazionale, attraverso accordi politici ed economici aventi ad oggetto la creazione di un’area di libero scambio con i Paesi in questione, la cui esecuzione è garantita da una cooperazione tra i parlamenti nazionali ed il Parlamento europeo.

Solo quando sia i criteri di adesione sia le condizioni del processo di stabilizzazione e associazione saranno soddisfatti, gli Stati dei Balcani occidentali potranno divenire definitivamente membri dell’Unione europea, la quale – dalle conclusioni del Consiglio europeo di Tessalonica del 2003 fino alla Dichiarazione di Zagabria del mese scorso, passando per la Dichiarazione di Sofia del 2018 – si è espressa nel senso di sostenere tale prospettiva.

 

Ostacoli al processo di integrazione

A questo punto verrebbe spontaneo chiedersi perché, a distanza di vent’anni, non si sia ancora arrivati ad una adesione formale di questi Stati all’Unione europea. E’ importante sottolineare che in tutti questi anni i negoziati non si sono mai interrotti ma hanno subito un’alternanza di up and down, in ragione di alcuni ostacoli che le parti hanno incontrato sulla strada del processo di allargamento.

Gli ordinamenti dei Balcani occidentali, infatti, ancora provati dall’esperienza del regime sovietico durante il periodo della guerra fredda e dalla successiva dittatura di Milošević (che in Albania si aggiunge all’occupazione fascista durante il Ventennio), non sono in grado di garantire pienamente i termini degli accordi con l’Unione. I principali impedimenti riguardano la mancata repressione della criminalità organizzata, della corruzione e del terrorismo; ancora, lo sfollamento forzato della popolazione causato da guerre, persecuzioni e conflitti civili, nonché dalle migrazioni generate dalla povertà; ed infine, la labile cooperazione economica nella regione e tra la regione e il resto dell’Europa. A tutto questo si aggiungono le difficoltà nel consolidare la rule of law, laddove manca un’organizzazione statale che consenta la separazione dei poteri e la capacità di stabilire un sistema legale e costituzionale effettivamente funzionante.

Gli Stati dei Balcani occidentali interessati all’integrazione europea stanno tentando di superare questi ostacoli attuando le pratiche di enforcement previste dallo Stability Pact del 1999: l’iniziativa regionale anticorruzione (regional anticorruption initiative), la cooperazione con l’Europa meridionale (southeast european cooperation initiative), il centro regionale per combattere i crimini transnazionali (regional centre for combating trans-border crime) e l’iniziativa regionale in materia di rifugiati, migrazione e asilo (migration, asylum, and refugee regional initiative)[7].

Diversamente da quello che è il tentativo di integrazione da parte degli stessi Stati membri dell’Unione europea – secondo il c.d. “Processo di Berlino”, la cui prima conferenza si è tenuta nella capitale tedesca nel 2014, – non si può negare che, nel corso degli ultimi anni, l’Unione europea abbia creato – almeno formalmente –  le condizioni favorevoli all’adesione, attraverso la configurazione di nuove strategie: ex multis, si ricordi la “Six-flagship initiative EU-Western Balkans” del febbraio 2018, con la quale la Commissione europea si propone da un lato di coadiuvare questi Stati nel rafforzamento dello Stato di diritto e nel miglioramento dello sviluppo socio-economico, dall’altro si impegna ad adottare una politica europea in materia di sicurezza e migrazione nei Balcani occidentali, a programmare un’agenda digitale per i Paesi WB e ad assicurare buone relazioni diplomatiche.

L’integrazione europea dei Balcani occidentali si realizza anche attraverso forme di cooperazione regionale[8] che consentano lo sviluppo in diversi settori, quali l’energia e le infrastrutture, la giustizia e gli affari interni, la sicurezza, la costruzione del capitale umano e le relazioni parlamentari. Un altro passo importante è, senza dubbio, rappresentato dalla libera circolazione delle persone[9] nello spazio Schengen: dal 2009 i cittadini macedoni, montenegrini e serbi, dal 2010 i bosniaci e gli albanesi e dal 2018 i kosovari beneficiano dell’esenzione visto.

 

Prospettive future

Dalla ricostruzione delle vicende fin qui operata, emerge con evidenza che il processo di allargamento definitivo a tutta l’area dei Balcani occidentali non si concluderà a breve termine.

Il ruolo chiave nei prossimi mesi (o forse anni) sarà svolto dal Parlamento europeo il quale – non solo, ai sensi dell’art. 49 TUE, deve approvare qualunque nuova adesione all’Unione – ma è annualmente tenuto ad adottare risoluzioni sull’opportunità degli allargamenti e ad intrattenere relazioni bilaterali con i parlamenti dei Balcani occidentali.

Nell’attuale contesto le prospettive di adesione più prossime sono quelle dell’Albania e della Repubblica di Macedonia del Nord, in ragione delle conclusioni adottate dal Consiglio europeo nel marzo 2020, con le quali si è dato formale avvio ai negoziati in attesa della Dichiarazione di Zagabria di maggio. Tale ultima, tenuto conto anche della diffusione del Covid-19 nella regione balcanica, ha rinnovato la solidarietà europea ai Paesi WB, realizzatasi concretamente con lo stanziamento di risorse economiche e sanitarie, ma ha anche ribadito la necessità di preservare – sempre e comunque – i principi dello Stato di diritto, in particolare per quanto riguarda la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata, il buon governo, nonché il rispetto dei diritti umani, della parità di genere, dei diritti delle persone appartenenti a minoranze e della libertà di espressione. E non poteva essere altrimenti, dal momento che sono proprio questi i nodi più difficili da sciogliere per la futura adesione all’Unione. Prospettive più a lungo termine, invece, riguardano gli altri Stati dei Balcani occidentali che, comunque, rimangono vincolati ai precedenti patti di pre-adesione.

Il processo di integrazione europea dei Paesi WB permette loro di avere, nel bene e nel male, un maggiore appeal nelle relazioni diplomatiche globali: se da una parte gli Stati Uniti insistono per un’adesione alla NATO[10], dall’altra la Cina si propone come alternativa all’Unione nelle relazioni commerciali.

Non sfuggano, in chiusura, i rischi per le frontiere esterne dell’Unione europea nel caso di adesione degli Stati WB, soprattutto rispetto al confine turco, sebbene Ankara abbia già da tempo iniziato anch’essa un processo di integrazione europea. Un percorso parallelo tra Balcani occidentali e Turchia, volto al superamento degli ostacoli culturali, giuridici ed economici che impediscono l’allargamento, potrebbe configurarsi quale soluzione all’adesione definitiva di tutti gli Stati dei Balcani occidentali e, forse, anche della Turchia.

Informazioni

[1] Danimarca, Irlanda e Regno Unito (1973); Grecia (1981); Spagna e Portogallo (1986); Austria, Finlandia e Svezia (1985); Repubblica Ceca, Slovacchia, Ungheria, Polonia, Estonia, Lettonia, Lituania, Slovenia, Cipro e Malta (2004); Bulgaria e Romania (2007); Croazia (2013).

[2] Sul tema dell’allargamento, si veda questo articolo di Lorenzo Venezia: https://www.dirittoconsenso.it/2018/12/01/il-futuro-allargamento-dellunione-europea/

[3] In linea con lo status dichiarato nella risoluzione 1244 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e con il parere della Corte Internazionale di Giustizia sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo.

[4] “Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all’articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione. Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali sono informati di tale domanda. Lo Stato richiedente trasmette la sua domanda al Consiglio, che si pronuncia all’unanimità, previa consultazione della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. Si tiene conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo.

Le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti dei trattati su cui è fondata l’Unione, da essa determinati, formano l’oggetto di un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente. Tale accordo è sottoposto a ratifica da tutti gli Stati contraenti conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.”

[5] Stabiliti dal Consiglio europeo di Copenaghen del 1993.

[6] “L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.”

[7] Rispettivamente con sedi a Sarajevo, Bucarest e Skopje.

[8] In particolare il Consiglio di cooperazione regionale con sede a Sarajevo e l’accordo centroeuropeo di libero scambio.

[9] L’argomento è stato trattato da Giuseppe Guerra: https://www.dirittoconsenso.it/2019/06/27/schengen-le-adesioni-ed-il-caso-di-bulgaria-e-romania/

[10] L’Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord.