Lo stato attuale e i possibili sviluppi nella gestione della frontiera esterna comune europea

 

L’impatto del Covid-19 sulla gestione dei confini europei

L’emergenza sanitaria Covid-19, unita alla stagione estiva che incentiva la mobilità, ha fatto ritornare sui nostri schermi il dibattito sulla migrazione, alimentando i timori per un attraversamento dei confini di persone presunte infette. La domanda sorge allora spontanea: chi e come si gestisce il passaggio dei migranti[1] alla frontiera esterna comune dell’UE e cosa è possibile fare in caso di emergenza sanitaria?

L’Agenzia europea per i diritti fondamentali FRA ci informa sullo stato attuale dei diritti umani soggetti all’impatto della pandemia COVID-19 con un focus sul gruppo sociale più vulnerabile, i migranti che attraversano i confini europei.

 

La frontiera esterna comune dell’UE: l’area Schengen

Innanzitutto sarebbe utile una premessa per comprendere il significato di “frontiera o confine esterno” dell’UE e per conoscere le norme che ne disciplinano la gestione.

L’Area Schengen[2] è lo spazio europeo senza frontiere interne che garantisce la libera circolazione interna ai cittadini dell’UE e di Paesi Terzi. Attualmente quest’area comprende 26 paesi[3], che non effettuano più controlli alle loro frontiere interne e condividono una frontiera esterna comune. Dunque i cittadini europei e i cittadini di Paesi terzi possono circolare liberamente all’interno dello spazio Schengen e sono sottoposti solo al controllo alla frontiera esterna.

Ai sensi dell’art.2 del Codice Frontiere Schengen, per «frontiere esterne» si intende “le frontiere terrestri, comprese quelle fluviali e lacustri, le frontiere marittime e gli aeroporti, i porti fluviali, marittimi e lacustri degli Stati membri, che non siano (le loro) frontiere interne”.

L’art. 6 del Codice definisce le condizioni per l’ingresso autorizzato dei cittadini di Paesi terzi, compresi i migranti alla frontiera esterna comune dell’UE. Tra le principali condizioni ricordiamo: il possesso del documento di viaggio e del visto o permesso di soggiorno validi; non essere una minaccia per la sicurezza, l’ordine e la salute pubblici; giustificare il soggiorno ed avere i mezzi di sussistenza per la durata del soggiorno. Uno stato può comunque ammettere l’ingresso per motivi umanitari, di interesse nazionale o per obblighi internazionali. Nella gestione dei confini esterni, gli Stati sono tenuti a rispettare il diritto internazionale, dell’UE, compresa la Carta dei diritti fondamentali dell’UE e la Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati (1955), in particolare il principio di non-refoulement (non respingimento). Ai sensi dell’art.33 della Convenzione di Ginevra, nessuno stato può espellere o respingere “un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche.”

Secondo l’art.13 del Codice Frontiere Schengen “La sorveglianza – della frontiera esterna comune dell’UE (nda) – si prefigge principalmente lo scopo di impedire l’attraversamento non autorizzato della frontiera, di lottare contro la criminalità transfrontaliera e di adottare misure contro le persone entrate illegalmente. Una persona che ha attraversato illegalmente una frontiera e che non ha il diritto di soggiornare sul territorio dello Stato membro interessato è fermata ed è sottoposta a procedure che rispettano la direttiva sul rimpatrio degli irregolari 2008/115/CE.

Gli Stati dell’area Schengen possono ripristinare il controllo alle frontiere interne, eccezionalmente e temporaneamente, in caso di grave minaccia per la sicurezza o di rischio per il funzionamento dell’intera area Schengen. Il rimpatrio tuttavia deve essere deciso prendendo in considerazione l’interesse superiore dell’eventuale bambino e il suo diritto all’educazione; la vita e l’unità familiare; le condizioni di salute del cittadino del Paese terzo interessato; le esigenze delle persone vulnerabili; il principio di non-refoulement.

Dal 2016 l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, cosiddetta FRONTEX, monitora la frontiera esterna comune dell’UE e collabora con gli Stati per individuare ed affrontare eventuali minacce alla sicurezza ai confini (come terrorismo e criminalità transfrontaliera). Perciò essa permetterebbe di gestire più efficacemente i flussi migratori e di assicurare la libera circolazione interna. Tra le priorità di FRONTEX ci sono il contrasto alla criminalità transfrontaliera e il sostegno agli Stati per i rimpatri dei migranti irregolari.

 

…la situazione durante il Covid-19

Fatta un’ampia premessa sulla normativa vigente e sulle agenzie internazionali coinvolte nella gestione dei migranti alla frontiera esterna comune dell’UE, adesso si può analizzare il contesto odierno segnato dall’emergenza sanitaria.

Secondo l’Organizzazione mondiale per le Migrazioni (OIM)[4] circa 34.000 migranti hanno attraversato i confini europei (attraverso Italia, Malta, Grecia e Spagna) tra febbraio e agosto 2020.

A fine luglio scorso l’Agenzia europea per i diritti fondamentali FRA ha pubblicato un bollettino sullo stato dei diritti umani ai tempi della pandemia Covid-19 con un focus sui migranti, coprendo il periodo aprile-giugno 2020[5]. Casi di porti chiusi e respingimenti ai confini sono stati più numerosi del solito nel periodo di diffusione della pandemia, in violazione anche del Codice Schengen.

La pandemia ha spinto gli Stati a ridurre l’assistenza nei centri di raccolta dei richiedenti asilo, destinando tale popolazione alla povertà senza fissa dimora. Inoltre fino a giugno scorso alcune navi nel Mediterraneo sono state bloccate senza possibilità di avviare le operazioni di soccorso SAR (Search and Rescue) a causa delle restrizioni anti-COVID. Le persone soccorse sono state tenute in quarantena a bordo prima dello sbarco o nei porti subito dopo lo sbarco. In alcuni casi sono state tenute a bordo per lunghi periodi, anche per più di un mese, superando i 14 giorni di quarantena richiesti[6].

Alcuni paesi, tra cui l’Italia, fanno rimanere legalmente sul loro territorio i cittadini dei Paesi Terzi fino alla fine della pandemia, concedendo loro dei permessi per lavoro stagionale[7]. Il caso della nave “Alan Kurdi” con 156 persone a bordo e la chiusura dei porti italiani fino al 31 luglio 2020 a causa del Covid-19 hanno spinto il Consiglio italiano per i rifugiati a ricordare che questo atto non può sospendere gli obblighi internazionali per il salvataggio delle persone in pericolo in mare. I migranti a bordo della Alan Kurdi sono stati trasferiti su un traghetto al largo delle coste di Palermo, dove hanno iniziato il periodo di isolamento di 14 giorni. Le persone testate per il COVID-19 sono risultate negative. Alla fine di giugno, la nave “Alan Kurdi” è stata rilasciata e le è stato permesso di partire per la Spagna.

 

Come comportarsi

L’art. 7 del Codice Frontiere Schengen subordina l’attività delle guardie di frontiera al “rispetto della dignità umana, in particolare nei casi concernenti persone vulnerabili”, al principio di proporzionalità rispetto agli obiettivi, della non discriminazione, alla verifica delle condizioni di legalità dell’ingresso in territorio europeo.

Suggeriamo di seguito le raccomandazioni dell’Agenzia FRA circa la gestione della frontiera esterna comune dell’UE nel rispetto dei diritti fondamentali, per meglio individuare le modalità più conformi alla legislazione europea ed internazionale. Infatti l’emergenza sanitaria non giustifica alcuna deroga al rispetto dei suddetti diritti. La gestione e il controllo della frontiera esterna comune dell’UE chiama in causa la protezione dei diritti e delle libertà dei migranti che la attraversano. I sistemi giuridici nazionali sono chiamati a rispettare il diritto internazionale ed europeo in materia di diritti umani, di asilo e mobilità internazionale[8].

Per essere aiutati a livello operativo nella gestione dei confini nel rispetto dei diritti umani, l’Agenzia dell’UE per i diritti fondamentali (FRA) ha pubblicato una guida pratica: “Border controls and fundamental rights at external land borders”. Essa viene in aiuto alle guardie costiere e alle autorità competenti, suggerendo cosa fare e non fare nell’esercizio delle loro attività ai confini europei.

I principali suggerimento sono i seguenti:

  1. Trattare tutti con dignità e in maniera professionale e rispettosa.
  2. Identificare i gruppi vulnerabili, come i richiedenti asilo e i bambini vittime di abusi, le vittime del traffico di esseri umani. Si consiglia di adottare metodi di comunicazione e di relazione interpersonale che siano sensibili alle specifiche condizioni di vulnerabilità. Tali persone hanno bisogno di servizi di supporto e assistenza e di essere informate dei loro diritti e degli strumenti a loro disposizione per farli valere.
  3. Rispettare i principi di legalità, necessità, proporzionalità e precauzione nell’uso della forza.
  4. Tutelare le persone trattenute ai confini.
  5. Rispettare le garanzie procedurali e proteggere i dati personali. Gli Stati sono chiamati a fare attenzione al rischio di violazione dei diritti umani da parte dei Paesi terzi con cui cooperano.

 

L’Italia, quale stato di frontiera dell’UE, dovrà prendere in considerazione questi suggerimenti. Con il DL 33/2020 a partire da giugno il legislatore italiano ha allentato le restrizioni allo spostamento internazionale da e per l’Italia, con la possibilità di reintrodurle con DPCM qualora la situazione epidemiologica dovesse peggiorare.

 

Conclusione

Ritornerà ad essere un grande problema, in caso di pandemia recidiva, il trattenimento delle persone alle frontiere in attesa di essere ricollocate o espulse. Con le frontiere chiuse, la cancellazione dei voli e gli Stati extraeuropei che non rivogliono indietro persone potenzialmente contagiate, si creerebbe il problema della concentrazione di persone a rischio nei Paesi di accoglienza o di transito. Ai sensi della Direttiva 115/2008/CE il trattenimento ai confini deve avere la durata minima necessaria per preparare al rimpatrio o allontanamento. Il Commissario ai diritti umani del Consiglio d’Europa ha già richiamato gli Stati a marzo scorso, invitandoli a rilasciare i migranti dei centri di detenzione pre-rimpatrio. Per il Commissario la detenzione è legale se il rimpatrio è realizzabile, un’ipotesi irreale in casi di emergenza sanitaria mondiale. Non mancano le difficoltà di gestione del distanziamento sociale in questi centri. Il rilascio dei più vulnerabili dovrà essere prioritario e bisognerà garantire loro i servizi essenziali, come l’accesso alla sanità.

“The release of immigration detainees is only one measure member states can take during the Covid-19 pandemic to protect the rights of persons deprived of their liberty more generally, as well as those of asylum seekers and migrants.[9]

 

Dunque la gestione dei migranti alla frontiera esterna comune dell’UE ai tempi della pandemia Covid-19 richiede e richiederà un bilanciamento di priorità ed esigenze, quella di contenimento dei contagi per motivi contingenti e quella umanitaria dettata dal diritto internazionale ed europeo.

Informazioni

European Union Agency for Fundamental Rights FRA, “Migration: Key fundamental rights concerns – Quarterly bulletin 3 – 2020”, 27 July 2020

Commissione Europea, “Un’Europa senza frontiere – Lo Spazio Schengen”, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/docs/schengen_brochure/schengen_brochure_dr3111126_it.pdf

Convenzione di Ginevra del 1951 – Convenzione sullo statuto dei rifugiati, 16 febbraio 2004, conclusa a Ginevra il 28 luglio 1951

DIRETTIVA 2008/115/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare

European Commission, “Securing Europe’s External Borders – A European Border and Coast Guard Agency”, Novembre 2017 https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20171114_ebcg_en.pdf

European Union Agency for Fundamental Rights FRA, Border controls and fundamental rights at external land borders – practical guidance, 2020

Regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016 che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU L 077 dell’23.3.2016, pag. 1)

[1] Rossana Scita, “Opportunità e sfide delle migrazioni: l’approccio della comunità internazionale”: https://www.dirittoconsenso.it/2020/08/29/opportunita-e-sfide-delle-migrazioni-lapproccio-della-comunita-internazionale/

[2] Giuseppe Guerra, “Schengen: le adesioni ed il caso di Bulgaria e Romania”, https://www.dirittoconsenso.it/2019/06/27/schengen-le-adesioni-ed-il-caso-di-bulgaria-e-romania/

[3] Austria, Belgio, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Islanda, Italia, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Malta, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica ceca, Slovenia, Slovacchia, Spagna, Svezia, Svizzera, Ungheria

[4] www.migration.iom.int

[5] https://fra.europa.eu/en/news/2020/migration-covid-19-continues-cause-hardship-migrants-and-deprives-children-access

[6] https://fra.europa.eu/en/publication/2020/2020-update-ngos-sar-activities.

[7] Nel caso italiano tale permesso è valido per sei mesi per i cittadini di paesi terzi che soggiornano irregolarmente o sono in possesso di un permesso di soggiorno scaduto prima dell’ottobre 2019 e che sono impiegati in agricoltura, assistenza o come lavoratori domestici. Le persone considerate una minaccia per la sicurezza e l’ordine pubblico e le persone coinvolte in un procedimento penale sono esclusi. I datori di lavoro devono pagare una tassa di 400 euro e altri 160 per i costi amministrativi della procedura. Perciò è stato registrato tra i datori di lavoro un diffuso rifiuto di regolarizzare i migranti.

[8] Sui diritti umani e la migrazione climatica: Silvia Borsato, articolo https://www.dirittoconsenso.it/2019/03/25/migranti-climatici-e-protezione-dei-diritti-umani/

[9] https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/commissioner-calls-for-release-of-immigration-detainees-while-covid-19-crisis-continues . Traduzione: Il rilascio degli immigrati detenuti è l’unica misura che gli Stati membri possono prendere durante la pandemia Covid-19 per proteggere i diritti delle persone private della loro libertà in generale, così come quelli dei richiedenti asilo e dei migranti (parole del Commissario ai diritti umani del Consiglio d’Europa)