Frontex

FRONTEX, Agenzia europea di guardia costiera e di frontiera, con sede a Varsavia, ha il compito di supportare gli Stati membri dell’Unione e i paesi associati Schengen nella gestione delle frontiere esterne dell’Unione e nella lotta alla criminalità transnazionale

 

L’istituzione di FRONTEX

L’idea che ha condotto alla nascita di Frontex deve essere ricercata nel Trattato di Roma del 1957. In quella sede, i paesi firmatari istituirono la Comunità economica europea, che poggiava le sue fondamenta sul sogno della libera circolazione delle persone, dei beni, dei servizi e dei capitali all’interno dei confini della Comunità.

Per il 1992, con il Trattato di Maastricht, i paesi membri si erano prefissati di creare uno spazio senza controlli interni. Allo scopo di creare un tale spazio, erano già giunti alcuni paesi membri (Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi), attraverso la stipula dell’accordo di Schengen il 14 giugno 1985 e integrato dalla c.d. Convenzione di applicazione[1] nel 1990. Quando entrò in vigore “l’Area Schengen” nel 1995, i controlli alle frontiere comuni furono aboliti e si creò una frontiera esterna comune. Nel 1999 con la firma del Trattato di Amsterdam il c.d. acquis di Schengen fu incorporato nel diritto dell’Unione europea.

A seguito dell’attentato alle Torri gemelle del settembre 2001 e agli attacchi terroristici in Europa, si fece più forte l’attenzione dell’Unione europea per l’immigrazione e per il controllo delle frontiere. Pochi anni più tardi, nel 2004, FRONTEX[2] venne istituita come Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea per divenire operativa il 3 ottobre 2005. Successivamente, dopo alcune prime riforme dell’Agenzia[3], per dare risposta alla c.d. “crisi dei rifugiati” (2015), Frontex è stata modificata tramite il regolamento (UE) 2016/1624 col fine di ampliarne le competenze e i poteri.

La riforma del 2016, che ha rinominato Frontex in Agenzia europea di guardia costiera e di frontiera, si è dimostrata di portata limitata. Al fine, dunque, di affidare all’Agenzia nuovi compiti più incisivi è andata la recente riforma attuata con il regolamento (UE) 2019/1896; tra questi compiti rientra anche la realizzazione dell’antica idea di istituire un corpo permanente europeo di guardie di frontiera.

 

I compiti e il ruolo di FRONTEX

Scopo principale dell’Agenzia è quello di assicurare una gestione efficace delle frontiere esterne aeree, marittime e terrestri dell’UE e dell’Area Schengen, secondo il c.d. modello di gestione integrata delle frontiere.

La guardia di frontiera e costiera europea attua tale gestione integrata delle frontiere in qualità di responsabilità condivisa tra l’Agenzia e le autorità nazionali preposte alla gestione delle frontiere: infatti, agli Stati membri è riconosciuta la responsabilità primaria per la gestione delle loro sezioni delle frontiere esterne. Ciò significa che l’Agenzia non si sostituisce alle singole autorità nazionali, ma che essa svolge un’azione di supporto, laddove necessaria, di coordinamento per la gestione delle frontiere esterne tra le singole autorità nazionali e di cooperazione inter-agenzia.

Al fine di attuare tale modello di gestione integrata, l’Agenzia svolge quattro principali attività:

• analisi dei rischi della situazione alle frontiere esterne e dei flussi migratori;
• valutazione della capacità degli Stati membri di gestire le rispettive frontiere;
• risposta operativa immediata per governare l’immigrazione irregolare, contrastare la criminalità transfrontaliera e implementare la cooperazione tra guardie costiere;
• operazioni di rimpatrio di cittadini di paesi extracomunitari[4].

 

Accanto a tali compiti, Frontex ha un ruolo di rilievo nell’ambito della cooperazione con paesi terzi, anche in relazione alla gestione integrata delle frontiere e per le operazioni di rimpatrio[5].

Come già detto, alla base della riforma del 2019, vi era la volontà da parte dell’UE di rafforzare Frontex e di dare maggiore efficacia alla sua azione: per questo è stata dotata di un corpo permanente della guardia di frontiera e costiera europea, composto di guardie di frontiera, scorte per i rimpatri, esperti in materia di rimpatrio e altro personale competente con poteri esecutivi. Infatti, ai sensi dell’Allegato I al regolamento (UE) 2019/1896[6] la capacità massima di tale corpo coincide con le 10.000 unità, una cifra quasi 10 volte superiore alle 1.500 unità di reazione rapida previste dal regolamento del 2016[7]. Questo corpo sarà composto sia da personale operativo di Frontex, che da quello delle singole autorità nazionali, sia nel quadro di distacchi a lungo termine sia di impieghi di breve durata, e da una riserva di reazione rapida mantenuta operativa fino alla fine del 2024.

 

Organizzazione e struttura

Frontex si compone di alcuni organi principali di gestione e controllo:

• un direttore esecutivo;
• un consiglio di amministrazione;
• un responsabile dei diritti umani;

 

L’Agenzia è coadiuvata nello svolgimento delle sue funzioni da un Forum consultivo.

Il direttore esecutivo, le cui funzioni e poteri sono definiti all’articolo 106 del regolamento (UE) 2019/1896, è chiamato a rappresentare legalmente l’Agenzia e a governarla in maniera indipendente. Il direttore esecutivo è eletto su proposta della Commissione europea dal Consiglio di amministrazione dell’Agenzia, al quale il direttore è chiamato a rispondere del proprio operato. Attualmente ricopre tale carica, per un secondo mandato, il francese Fabrice Leggeri.

Il direttore esecutivo è assistito da un vicedirettore e supportato da cinque divisioni[8], un gabinetto, alcuni uffici (media e pubbliche relazioni; ispezione e controllo; protezione dei dati; contabilità) e task force specializzate (ETIAS e interoperabilità).

Il consiglio di amministrazione di Frontex, disciplinato dall’art. 100 e ss. del regolamento (UE) 2019/1896, ha funzioni di controllo delle attività dell’Agenzia. Inoltre, tra le altre responsabilità, il consiglio stabilisce il budget e ne verifica l’esecuzione, è chiamato ad assicurare la trasparency dell’azione dell’Agenzia e a nominare il Direttore ed il Vicedirettore esecutivo.

Esso è composto da tutti i rappresentanti dei paesi membri firmatari dell’acquis di Schengen, più due membri della Commissione, cui spetta diritto di voto. I rappresentati sono eletti in carica per quattro anni, con possibilità di rinnovo del mandato.

Sono invitati a partecipare alle riunioni del consiglio di amministrazione i rappresentanti di Islanda, Lichtenstein, Norvegia e Svizzera (paesi non membri dell’UE, ma che sono associati all’attuazione, all’applicazione e allo sviluppo dell’acquis di Schengen), seppur con diritti di voto limitati.

Un responsabile dei diritti fondamentali indipendente riferisce direttamente al consiglio di amministrazione e collabora con il forum consultivo, che assiste il direttore esecutivo e il consiglio di amministrazione con consulenza indipendente in materia di diritti fondamentali.

 

Le maggiori operazioni in campo

Tra le attività a maggior visibilità di Frontex rientrano certamente le Operazioni congiunte. Esse possono svolgersi su aria, terra e mare, in quanto l’Agenzia dell’UE è chiamata a controllare circa 300 aeroporti internazionali, 42 000 km di coste e quasi 9 000 km di frontiere terrestri. Ogni operazione si basa su attente analisi e valutazioni dei rischi e viene adattata alle circostanze e alle necessità identificate dall’agenzia caso per caso.

Tra le principali Operazioni congiunte attive[9] ricordiamo:

• Operazione Poseidon (Grecia)

L’operazione Poseidon è attiva dal 2006 e si concentra nel Mediterraneo orientale nelle acque tra la Grecia e la Turchia, le isole greche e le frontiere terrestri della Grecia con Albania, Turchia e Bulgaria. L’operazione è finalizzata a supportare la Grecia nella sorveglianza delle frontiere esterne, nel salvataggio di vite umane in mare, nell’implementazione della capacità di registrazione e identificazione dei migranti, nonché nella lotta alla criminalità organizzata transfrontaliera.

 

• Operazione Themis (Italia)

L’operazione Themis è stata lanciata nel 2018, al fine di rimpiazzare l’operazione Triton nel presidio dei flussi migratori. Le attività dell’operazione si espandono nelle acque del Mediterraneo centrale, a controllo di due importanti rotte migratorie: l’una tra l’Italia l’Albania e la Turchia; l’altra tra le coste nostrane e la costa nordafricana, tra Italia, Libia ed Algeria. Essa è pensata per essere una missione di soccorso e monitoraggio, istituita per combattere le migrazioni senza controllo e i crimini transfrontalieri più vari. L’operazione si caratterizza anche per una spiccata componente legata alla “sicurezza” e ad attività di raccolta dati e di intelligence[10], volte a rilevare Foreign fighters e altre minacce terroristiche alle frontiere esterne. Tali dati, una volta raccolti, sono condivisi con l’Europol assieme alle autorità nazionali italiane.

 

• Operazioni Hera, Minerva e Indalo (Spagna)

Le operazioni Hera, Minerva e Indalo sono finalizzate al controllo dei flussi migratori tra Spagna e Marocco, per anni la più importante porta d’accesso per i migranti in Europa. L’area operativa coperta corrisponde alle acque tra Spagna e Marocco ed è stata estesa a porti ed aeroporti internazionali spagnoli. Oltre al ruolo di presidio dei flussi migratori, le operazioni hanno un ruolo incisivo circa la lotta al traffico illecito di stupefacenti tra Europa e Africa, oltre ai compiti di prevenzione da possibili minacce terroristiche alle frontiere europee.

 

Un bilancio finale

Frontex, dunque, istituita nel 2004 come una “semplice struttura di supporto”[11] per gestire la cooperazione alle frontiere esterne dell’UE, è divenuta, a seguito di numerose fasi di riforma, un’agenzia dal peso sempre più centrale nella regione euromediterranea; da allora, il ruolo, il budget, così come le mansioni operative e le risorse di Frontex sono progressivamente andate aumentando negli anni.

Per dirla con le parole di Leo Brincat, membro della Corte dei conti europea responsabile dell’audit su FRONTEX che verrà emesso nel 2021:

“Frontex svolge un ruolo cruciale per conseguire una gestione integrata delle frontiere esterne dell’UE ed è divenuta un importante attore della gestione della migrazione sul palcoscenico europeo”[12].

 

Tale ruolo di rilievo dell’Agenzia, già evidenziato dalla citata riforma del 2019, pare trovare conferma nelle intenzioni della Commissione Von der Leyen di dare una dimensione geopolitica[13] all’Unione europea.

Tra i meriti da riconoscere all’Agenzia con sede a Varsavia, assieme al sostegno dato alle singole autorità nazionali nella gestione dei flussi migratori e alla lotta ai crimini transfrontalieri, vi è sicuramente il salvataggio di vite umane in mare. I più recenti dati forniti dal Consiglio europeo, aggiornati al 28 giugno 2020, riportano che nel lustro 2015 – 2020 sono state salvate 531 178 vite umane[14], grazie alle operazioni Frontex di Indalo, Triton e poi Themis e Poseidon, e assieme all’operazione militare europea Sophia[15] e poi Irini.

Se tali missioni possono vantare un numero così elevato di salvataggi, tuttavia, sono oggetto, oramai da diversi anni, di numerose critiche. In modo particolare, le maggiori riserve riguardano il rispetto e la tutela dei diritti umani dei migranti e il mancato rispetto del principio del non-refoulement. Oltre le denunce di numerosi volti politici, di noti giuristi e di parte della società civile, queste sono persino giunte all’attenzione della Corte penale internazionale nel giugno 2019[16].

Pare, dunque, evidente che, anche alla luce della recente riforma del 2019, sia necessario tenere in considerazione ancora di più l’azione e il ruolo che l’Agenzia è chiamata a svolgere nei prossimi anni, anche al fine di vagliare al meglio il rispetto e la tutela dei diritti umani: un principio quest’ultimo non negoziabile e che costituisce uno dei valori fondanti del progetto europeo.