La sospensione del 5G pone interrogativi al diritto e alla politica. Tra incertezze e criticità della tecnologia

 

Introduzione al 5G: sospeso dalle ordinanze comunali

Con un’ordinanza sindacale dell’ottobre 2019[1] il comune di San Lazzaro di Savena (BO) ha stabilito il blocco dell’installazione di antenne per la ricezione della nuova rete 5G. Cosa ha motivato la sospensione del 5G?

Alla base della decisione della sindaca vi è l’individuazione di potenziali rischi per la salute, o quantomeno l’assenza di certezza circa la sicurezza della suddetta tecnologia, motivi che hanno poi portato alla sospensione del 5G.

Quello di San Lazzaro di Savena non è un caso isolato.

Diverse amministrazioni su tutto il territorio italiano infatti hanno preso provvedimenti di eguale tenore, come i comuni di Vicenza[2] (ordinanza poi revocata), Messina[3], Pistoia[4]. In altri casi ancora è stato richiesto di sospendere le installazioni di antenne 5G fintanto che non vengano emanati regolamenti comunali ad hoc. Queste ordinanze hanno dato il via ad una battaglia legale sulla sospensione del 5G nei Tribunali Amministrativi Regionali tra gli operatori telefonici e le amministrazioni comunali che, finora, sembra dare ragioni ai primi[5].

Di fatti queste limitazioni portano a parlare oggi di 5G sospeso, con una significativa incognita sui passaggi futuri.

 

Il principio di precauzione per la sospensione del 5G

Le amministrazioni hanno ancorato i provvedimenti di sospensione del 5G al principio di precauzione. Si tratta di un istituto che legittima il legislatore, o le amministrazioni locali, ad adottare provvedimenti restrittivi dell’iniziativa economica privata anche in presenza di situazioni di rischio non ancora accertate dalla scienza.

Il principio di precauzione nasce nell’alveo del diritto comunitario ed è previsto dall’art. 191 TFUE, il quale afferma che la tutela ambientale è fondata sui principi della precauzione e della prevenzione, nonché sul principio del “chi inquina paga”. Di eguale tenore è il Principio 15 della Dichiarazione di Rio del 1992, stilata nell’ambito della Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo[6].

Queste indicazioni sono state tradotte dal legislatore nazionale nel corposo D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che all’art. 3-ter contiene un’importante norma da considerarsi programmatica per l’azione politica in materia ambientale delle assemblee legislative e delle amministrazioni[7].

L’applicazione del principio di precauzione porta alla necessità di realizzare un accorto bilanciamento costituzionale tra il diritto alla salute ed il diritto alla libera iniziativa economica.

Nel caso specifico, le ordinanze sindacali o comunali di sospensione del 5G delle varie amministrazioni hanno considerato preminente la tutela della salute e dell’integrità fisica da potenziali danni legati allo sviluppo delle infrastrutture di telecomunicazione sulle ragioni delle imprese operanti nel settore legate, invece, alla libera iniziativa economica. Si configura così un conflitto tra principi di pari rango, entrambi costituzionalmente tutelati (la salute all’art. 32 della Costituzione, e la libera iniziativa economica all’art. 41 della Costituzione).

Secondo la lettura data dalla Consulta, in casi simili possono senza dubbio ritenersi tutelati come valori primari i beni giuridici della salute e dell’ambiente, ed in quanto tali non suscettibili di essere subordinati alla realizzazione di altri interessi (pur costituzionalmente tutelati)[8]. Questa lettura del giudice delle leggi è ben ancorata al dato letterale dell’articolo 41 della Costituzione, dove, al secondo comma, si legge che “[l’iniziativa economica privata] non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana[9].

 

Il rischio incerto del 5G

Tuttavia, la materia del principio di precauzione è molto incerta nell’individuazione delle situazioni di rischio potenziale che possono legittimare l’impiego di questo istituto nei casi concreti.

È stata la giurisprudenza della Corte di Giustizia a definire le soglie di intervento del principio di precauzione nei casi in cui si riscontrino rischi incerti di un danno grave alla salute delle persone o all’ambiente, secondo studi scientifici seri ed attendibili[10].

In relazione a queste evidenze scientifiche, quindi, sorge un onere nei confronti delle autorità pubbliche competenti di adottare misure proporzionate, adeguate e provvisorie. Tali misure, secondo la giurisprudenza europea, devono:

  • tenere conto dell’entità e della gravità del rischio,
  • essere idonee ad incidere sul rischio, riducendolo, e, infine,
  • essere modificabili (o revocabili) alla luce delle successive evoluzioni scientifiche[11].

 

Nel caso di specie la letteratura scientifica non ha finora evidenziato rischi potenziali per la salute umana. Innanzitutto, la IARC ha classificato i campi elettromagnetici di radiofrequenza come “possibilmente cancerogeni per gli esseri umani” (gruppo 2B), e non come “probabilmente cancerogeni per gli esseri umani” (gruppo 2A), né tantomeno come “cancerogeni per l’uomo” (gruppo 1)[12]. Ciò induce a chiedersi se ci sia la necessità, nel nostro caso, di adottare già in questa fase provvedimenti di sospensione del 5G.

Nello specifico, il 5G in sé non si serve di segnali elettromagnetici di intensità tale da comportare aumenti significativi dei rischi per la salute umana[13]. Inoltre, la severità della normativa italiana sull’installazione degli impianti di telecomunicazione[14], più restrittiva rispetto agli standard internazionali per la protezione dagli effetti termici, non induce a creare allarmismi riguardo la temuta diffusione selvaggia delle antenne 5G nelle nostre città.

Certamente c’è da rilevare, dall’altro lato, che lo sviluppo della rete 5G richiede un numero maggiore di small cells, le quali sono, però, dotate di una potenza di emissione significativamente più bassa delle attuali macrocelle. Una potenza che secondo gli attuali studi non consente neppure la penetrazione di onde elettromagnetiche all’interno del corpo[15].

 

Le delibere e gli ostacoli alla concorrenza

Di recente anche l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha preso una posizione netta sulla vicenda delle ordinanze di sospensione del 5G[16]. Nell’adunanza del 28 luglio 2020, infatti, l’Autorità ha deliberato l’invio di una segnalazione alla Conferenza delle Regioni e delle Provincie Autonome ed alla Associazione Nazionale dei Comuni Italiani in merito agli ostacoli all’installazione di apparecchiature per la ricezione del segnale 5G rappresentati dalle varie ordinanze dei comuni sul territorio nazionale.

Secondo l’opinione dell’authority questi atti di sospensione del 5G da parte dei comuni costituisce una violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, tanto più di quelle che riguardano le procedure di installazione di frequenze. Infatti, il Codice delle comunicazioni elettroniche[17], emanato in attuazione della Direttiva 2014/61/UE, ha tra le sue finalità programmatiche l’attuazione di politiche volte ad abbattere i costi legati all’installazione delle infrastrutture in modo tale da garantire le migliori condizioni di mercato per i players delle telecomunicazioni e di incentivare la creazione di nuove imprese nel settore, con grande vantaggio per la concorrenzialità del mercato e per le condizioni di utilizzo dei consumatori. Per raggiungere tali obiettivi la Direttiva evidenzia l’esigenza di predisporre una corretta pianificazione urbana, e, soprattutto, la necessità di abbattere gli oneri burocratici amministrativi.

Inoltre, gli atti di sospensione del 5G o di blocco delle installazioni di impianti di telecomunicazione, incrementando gli oneri economici a carico delle imprese, creano un duplice effettivo negativo:

  • da un lato determinano una intollerabile discriminazione legata alla capacità di sopportazione dell’incremento dei costi tra operatori cosiddetti incumbent e nuovi operatori nativi 5G,
  • dall’altro comportano una diminuzione dei livelli di qualità dei servizi erogati ai consumatori ed alle imprese.

 

Ciò produce non solo una lesione del principio della libera concorrenza tra imprese, come detto, ma anche una lesione della libertà di stabilimento (artt. 49-55 TFUE) e del principio di libera prestazione dei servizi (artt. 56-62 TFUE).

Va segnalata, comunque, la possibilità che l’Antitrust decida di passare dalle parole ai fatti e agisca in giudizio contro le amministrazioni comunali (come previsto dall’art. 21-bis della legge 287/1990), aggiungendo un altro capitolo alla nascente querelle giudiziaria sulla sospensione del 5G che finora ha visto protagonisti i comuni e gli operatori telefonici.[18] 

 

Conflitti di attribuzione sulle delibere

Il principio di precauzione, come visto, può essere applicato qualora si ritenga opportuno evitare l’insorgere di potenziali rischi per la salute delle persone, e, infatti, questa è la motivazione di fondo che accomuna la gran parte delle ordinanze di sospensione del 5G.

Tuttavia, a proposito di ciò, la legge 22 febbraio 2001, n. 36 è chiara nel definire le competenze spettanti allo Stato, alle regioni ed alle amministrazioni. Innanzitutto, è lo Stato ad esercitare le funzioni relative:

a) alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità […];

b) alla promozione di attività di ricerca e di sperimentazione tecnico-scientifica, nonché al coordinamento dell’attività di raccolta, di elaborazione e di diffusione dei dati […] ;

f) alla realizzazione di accordi di programma al fine di promuovere tecnologie e tecniche di costruzione degli impianti che consentano di minimizzare le emissioni nell’ambiente e di tutelare il paesaggio.[19]

 

Sempre secondo la legge Quadro, la competenza sull’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti appartiene alle regioni, che stabiliscono anche le modalità per il rilascio delle autorizzazioni alla installazione degli stessi, in conformità a criteri di semplificazione amministrativa, tenendo conto dei campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici preesistenti[20].

Per quanto riguarda le competenze dei comuni in materia, questi possono semplicemente “adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”[21].

Questa ripartizione delle competenze è stata ulteriormente ribadita dal recente Decreto Semplificazioni in cui si chiarisce che:

i comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico”,

ma sottolinea che è esclusa la

possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia” e “di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4”.

 

D’altra parte, la Corte Costituzionale, con le sentenze nn. 331/2003 e 307/2003 ha precisato che gli interventi delle amministrazioni comunali volti alla riduzione dell’esposizione ai campi elettromagnetici sono illegittimi in quanto la tutela della salute pubblica non rientra tra le attribuzioni degli enti locali, ma appartiene alla competenza dello Stato centrale.

 

Conclusioni sulla sospensione del 5G

La quantità di studi finora condotti e la concordanza delle risultanze scientifiche da parte di organi pubblici sia nazionali che internazionali non sembrano giustificare il ricorso al principio di precauzione per la sospensione del 5G, anche (e soprattutto) tenendo conto dei requisiti individuati dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea di cui si è dato precedentemente conto. L’applicazione del principio di precauzione, come visto, comporta il sacrificio di diritti economici costituzionalmente ed internazionalmente tutelati (la libertà di stabilimento, la tutela della libera concorrenza), e pertanto va maneggiato con estrema cautela, utilizzato solo laddove vi sia un reale rischio per la salute umana, suffragato da studi scientifici seri e attendibili (come stabilito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea).

La gestione spensierata delle questioni di diritto da parte degli organismi politici ha portato nel passato ad un (evitabile) incremento delle liti giudiziali tra le amministrazioni e i privati, spesso con grande nocumento per le casse dello Stato in seguito alle pronunce sfavorevoli dei tribunali. L’auspicio è che le amministrazioni comunali, anche alla luce della presa di posizione del Governo nel d.l. Semplificazioni, evitino di ingaggiare una battaglia legale sull’attribuzione dei poteri che coinvolgerebbe di conseguenza la Corte Costituzionale, dal momento che ciò comporterebbe gravi ritardi al già accidentato cammino verso l’ammodernamento delle infrastrutture italiane.

Informazioni

BRANCATI, B., Il bilanciamento tra diritti sociali e libertà economiche in Europa, Corte Costituzionale, Servizio studi, 2015

COMANDÉ G., La responsabilità civile per danno da prodotto difettoso… assunta con “precauzione”, in Danno e responsabilità, 2013, fasc. I, p. 107-112

GIURICKOVIC DATO, A., Il bilanciamento tra principi costituzionali e la nuova dialettica tra interessi alla luce della riforma Madia. Riflessioni in margine al ‘caso Ilva’, in Federalismi.it, 2019, fasc. 12

INTERNATIONAL AGENCY FOR RESEARCH ON CANCER (IARC), IARC Monographs Questions and Answers, 2015: https://www.iarc.fr/wp-content/uploads/2018/07/Monographs-QA.pdf

IPPOLITI MARTINI, C., Gestione del servizio idrico e responsabilità civile della P.A. tra precauzione, prevenzione e risarcimento, in Contratto e Impresa, 2016, fasc. 3, p. 663-674

MONTINARO, R., Dubbio scientifico, precauzione e danno da prodotto, in La Responsabilità civile, 2012, fasc. 11, p. 725-738

PAMELIN. D., Il difficile bilanciamento tra diritto alla salute e libertà economiche: i casi ILVA e TEXACO-CHEVRON, in Costituzionalismo.it, 2017, fasc. 2

PARLAMENTO EUROPEO, Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, [online], PE, https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/it/FTU_2.1.4.pdf

POLICHETTI, A., Emissioni elettromagnetiche del 5g e rischi per la salute, Centro Nazionale per la Protezione dalle Radiazioni e Fisica Computazionale, Istituto Superiore di Sanità, Roma, 2020.

[1] Ordinanza sindacale n. 3 del 07/02/2020

[2] Ordinanza contingibile ed urgente n. 3173 del 04/05/2020

[3] Ordinanza sindacale n. 133 del 27/04/2020

[4] Ordinanza sindacale n. 390 del 16/05/2020

[5] Ordinanze del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, nn. 549/2020, 551/2020, 566/2020

[6] “Al fine di proteggere l’ambiente, gli Stati applicheranno largamente, secondo le loro capacità, il Principio di precauzione. In caso di rischio di danno grave o irreversibile, l’assenza di certezza scientifica assoluta non deve servire da pretesto per differire l’adozione di misure adeguate ed effettive, anche in rapporto ai costi, dirette a prevenire il degrado ambientale”

[7] “La tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché al principio «chi inquina paga» che, ai sensi dell’articolo 174, comma 2, del Trattato delle unioni europee, regolano la politica della comunità in materia ambientale.”

[8] Corte Costituzionale sentenza n. 85/2013

[9] Sulla tutela della vita e della dignità nella Costituzione italiana: https://www.dirittoconsenso.it/2020/08/04/diritto-alla-vita-e-tutela-della-dignita/

[10] CGUE 9 settembre 2013 (causa C-236/01)

[11] CGUE 1 aprile 2004 (causa C-286/02)

[12] https://www.iarc.fr/wp-content/uploads/2018/07/Monographs-QA.pdf

[13] A. Polichetti, Emissioni elettromagnetiche del 5g e rischi per la salute, Centro Nazionale per la Protezione dalle Radiazioni e Fisica Computazionale, Istituto Superiore di Sanità, Roma, 2020. Le stesse conclusioni sono state riportate in un’audizione presso la IX Commissione permanente (Trasporti, poste e telecomunicazioni) della Camera dei Deputati in data 26 febbraio 2019.

[14] L. 22 febbraio 2001, n. 36, Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, in G.U. del 7 marzo 2001, n. 55

[15] A. Polichetti, Emissioni elettromagnetiche del 5g e rischi per la salute, Centro Nazionale per la Protezione dalle Radiazioni e Fisica Computazionale, Istituto Superiore di Sanità, Roma, 2020: http://old.iss.it/binary/elet/cont/5G_e_rischi_per_la_salute.pdf

[16] AS1691 – Ostacoli all’installazione di impianti di telecomunicazione in tecnologia wireless 5G, in Bollettino n. 33/2020

[17] D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, Codice delle comunicazioni elettroniche, in G.U del 15 settembre 2003, n. 214

[18] Sui poteri dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato: https://www.dirittoconsenso.it/2018/11/08/antitrust-cosa-fa/

[19] Art. 4 della l. 22 febbraio 2001, n. 36, Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, in G.U. del 7 marzo 2001, n. 55

[20] Art. 8 (commi 1-5) della l. 22 febbraio 2001, n. 36, Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, in G.U. del 7 marzo 2001, n. 55

[21] Art. 8 (comma 6) della l. 22 febbraio 2001, n. 36, Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, in G.U. del 7 marzo 2001, n. 55