Artt. 97-98 della Costituzione: il buon andamento della Pubblica Amministrazione al servizio della Nazione e la lotta alla corruzione

 

La corruzione e la pubblica amministrazione: definizioni

La corruzione è una deviazione dal bene comune, su cui prevale l’interesse privato. L’interesse pubblico è il fine ultimo dell’azione della Pubblica Amministrazione (P.A.). Il fenomeno corruttivo infatti discende da un malfunzionamento della macchina amministrativa, da una violazione dei doveri legati all’esercizio della funzione pubblica, dalla lesione dell’interesse collettivo. Ne consegue l’uso improprio e dispendioso delle risorse pubbliche, il danno all’immagine della Pubblica Amministrazione e la perdita della sua credibilità.

Ma cos’è la Pubblica Amministrazione? È la struttura-apparato per lo svolgimento delle funzioni amministrative; è l’attività per il perseguimento dell’interesse pubblico; è l’insieme delle istituzioni amministrative integrate e comuni dal livello europeo a quello nazionale (per l’Italia parte dell’UE); è l’esplicazione della funzione esecutiva, per la realizzazione concreta del fine pubblico individuato in fase di funzione politica, riconosciuto in fase di funzione legislativa, tutelato in fase di funzione giurisdizionale.

Quindi mentre l’azione politica è libera nei fini, l’amministrazione è vincolata ai fini definiti dal legislatore in sede politica. Tuttavia l’amministrazione non è subordinata al potere politico ma alla legge (principio di legalità – art. 97 Cost.) a garanzia della sua imparzialità.

La corruzione è strettamente connessa ai principi di trasparenza, semplificazione, imparzialità, buon andamento, che devono ispirare l’azione amministrativa. Una scarsa trasparenza – quindi controllabilità da parte del cittadino e delle autorità competenti – e i deboli controlli interni comprometterebbero il buon funzionamento della Pubblica Amministrazione.

 

Normativa italiana

A partire dal 2012 importanti normative sono state adottate in Italia per adeguare il suo ordinamento agli obblighi internazionali[1] in materia di contrasto alla corruzione.

Già la Costituzione mette in risalto l’esigenza di un impiego pubblico imparziale e efficiente. L’art. 97 (commi 2 e 4) della Costituzione italiana recita:

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge [95 c.3], in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.(…) Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.”

 

L’adeguamento sopracitato avviene con diverse disposizioni:

  1. La legge L. 190/2012 riportante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica amministrazione”;
  2. Il D.lgs. 33/2013, il Testo Unico Trasparenza Amministrativa;
  3. La legge L. 69/2015 sulle “Disposizioni in materia di delitti contro la Pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio”, che modifica il codice penale con l’inserimento del reato di corruzione, concussione e peculato, e il codice civile con il falso in bilancio;
  4. Il D.lgs. 50/2016 contenente il Codice dei Contratti Pubblici (quest’ambito assieme a quello dei concorsi pubblici è tra i più esposti al rischio corruttivo);
  5. La L. 179/2017 sul whistleblowing, per la tutela di chi denuncia fenomeni corruttivi
  6. La L. 3/2019 “spazzacorrotti”, che tra l’altro riguarda la trasparenza dei partiti politici[2].

 

Alla triade interdipendente di trasparenza-anticorruzione-semplificazione, che rende efficiente l’apparato burocratico, si può aggiungere la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione (Codice dell’Amministrazione digitale Dlgs. 82/2005), perché incide sui mezzi di accesso alle informazioni possedute e diffuse dall’amministrazione. L’accessibilità e la pubblicità sono fattori chiave per la controllabilità pubblica dell’azione burocratica, che sotto gli occhi di tutti dovrà mostrarsi priva di macchia.

La legge anti-corruzione L. 190/2012 ha dato vita a un sistema di prevenzione e repressione, fino all’istituzione dell’autorità indipendente A.N.A.C., che vigila in materia di contratti pubblici e corruzione. Inoltre la legge ha delegato il governo a una serie di decreti per contrastare il fenomeno: si tratta, oltre al T.U. Trasparenza, della normativa sui casi di incandidabilità (Dlgs. 235/2012), su inconferibilità e incompatibilità di incarichi (Dlgs. 39/2013), il nuovo Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (D.P.R. 62/2013).

Tra i settori più a rischio di fenomeno corruttivo c’è il settore dei contratti ed appalti pubblici in cui pubblico e privato interagiscono e vi è un elevato interesse economico. Il rischio può toccare tutte le fasi della procedura di gara, da quella della programmazione a quella della selezione del contraente, all’esecuzione del contratto, passando per la formazione della commissione giudicante. Inoltre presso ogni Prefettura si trova la “white liste” di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori, che non sono stati soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa: una lista che la stazione appaltante (come la P.A.) deve consultare per firmare il contratto o autorizzare un subappalto.

 

La macchina italiana dell’anti-corruzione

La macchina italiana dell’anti-corruzione, per la prevenzione ed il contrasto, è costituita da organi di controllo centrali ed interni ad ogni Pubblica Amministrazione.

 

Gli organi centrali:

  1. L’A.N.A.C., che adotta il Piano Nazionale anti-corruzione (PNA) e svolge funzioni di prevenzione e contrasto attraverso i suoi poteri di vigilanza, ispezione, controllo e sanzione, nonché di analisi delle problematiche ed individuazione delle soluzioni[3]. Il PNA è un atto di indirizzo dell’ANAC che individua le aree a rischio di corruzione e i possibili rimedi, fornendo la base per i Piani triennali PTPCT. L’A.N.A.C. inoltre riceve segnalazioni dai dipendenti, dai responsabili anti-corruzione, dagli avvocati di Stato e dai giudici amministrativi durante i processi legati ai contratti pubblici.
  2. Il Prefetto, che fornisce supporto tecnico ed informativo agli enti locali per la stesura dei Piani Triennali di prevenzione della Corruzione e Trasparenza (PTPCT). I PTPCT sono adottati dall’organo politico, proposti dal Responsabile della prevenzione della corruzione, trasmessi all’ANAC. Sono obbligatori e vincolati al PNA e alla legge 190/2012. Analizzano il contesto esterno ed interno che favorisce o meno la corruzione, definiscono le misure interne di prevenzione e contrasto. Ricordiamo inoltre che presso ogni prefettura vi è la white liste degli operatori economici ”puliti” autorizzati a partecipare agli appalti pubblici[4].
  3. La Corte dei Conti, con le sue funzioni giurisdizionale e di controllo in ambito di contabilità pubblica e di danno all’erario.

 

Gli organi interni:

  1. L’Organo di indirizzo politico che definisce gli obiettivi strategici in materia e approva i Piani Triennali PTCPT (vd supra).
  2. Il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e Trasparenza, presente in ogni amministrazione. Effettua segnalazioni, invia i nominativi dei “cattivi dipendenti” agli uffici disciplinari, propone i Piani Triennali PTCPT, di cui verifica l’attuazione. È responsabile in caso di reato di corruzione con sentenza passata in giudicato, se non dimostra di aver adottato le misure necessarie. Vigila anche sul rispetto degli obblighi di trasparenza e pubblicazione.
  3. Gli Organismi indipendenti di valutazione (OIV), che verificano la correttezza dei sistemi di controllo interni e quelli di valutazione della performance dei dipendenti. Vigilano sulla coerenza tra i Piani triennali PTPCT e gli obiettivi strategici da una parte e il Piano della Performance dall’altra. Una buona performance di dirigenti e dipendenti pubblici richiede diligenza, lealtà, buona condotta, onestà, imparzialità, rinuncia al conflitto di interessi e a pratiche corruttive.
  4. I dirigenti, che informano il Responsabile (punto 2), avviano i procedimenti disciplinari (obbligo di azione disciplinare), effettuano la rotazione del personale nelle aree più a rischio di corruzione, monitorano e controllano.

 

Il contributo dei cittadini

La trasparenza dell’azione amministrativa permette ai cittadini e alle autorità competenti (A.N.A.C., gli Organismi indipendenti di Valutazione) di controllare la Pubblica Amministrazione.

La trasparenza dunque si realizza attraverso l’accessibilità alle informazioni[5], oggi in maniera per lo più digitale, relative all’azione ed organizzazione della Pubblica Amministrazione[6], la quale deve renderle reperibili anche all’interno del proprio sito istituzionale (sezione Amministrazione trasparente). L’accessibilità permette la partecipazione dei cittadini al procedimento amministrativo. Essi possono così controllare l’azione, valutare i servizi, far valere i diritti verso la P.A. e relazionarsi con essa (per es. tramite gli Uffici URP).

 

Conclusione

L’Italia, prima di adeguare il proprio ordinamento alla normativa internazionale ed europea in materia di contrasto alla corruzione, precisamente prima del 2012, era al 70° posto della classifica dei paesi più corrotti secondo l’Indice CPI di percezione della corruzione nel settore pubblico di Transparency International. Successivamente sale di livello fino ad arrivare nel 2019 al 51° posto[7].

La corruzione non è un semplice reato, ma un comportamento culturale che va combattuto con un’etica non procedurale, di mero legalismo, ma un’etica dei valori e dei fini, che permetta di comprendere i vantaggi della legalità e i costi e i danni materiali e umani della corruzione. Un dipendente pubblico assunto per clientelismo, dunque impreparato, causa inefficienze. Un appalto truccato è un costo economico dovuto al mancato confronto concorrenziale tra attori economici che permetterebbe la scelta del migliore.

La prevenzione della corruzione per evitare il sacrificio dell’interesse generale, derivante dalla condotta del dipendente pubblico sfruttante la propria posizione per ottenere o concedere vantaggi personali, richiede dunque delle regole e dei meccanismi per farle rispettare. Il dipendente pubblico deve garantire l’esclusività del servizio alla Nazione – quindi all’interesse generale – nell’esercizio delle sue funzioni come cita l’art. 98 della Costituzione.

Informazioni

Costituzione della Repubblica Italiana, 22 dicembre 1947

G. Corso, Manuale di Diritto Amministrativo, G. Giappichelli Editore, 2017

P. Caretti,U. De Siervo, Diritto costituzionale e pubblico, G. Giappichelli Editore, 2017

European Commission, REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT EU ANTI-CORRUPTION REPORT, Brussels, 3.2.2014 COM(2014) 38 final

[1] Si veda articolo di Lorenzo Venezia, “La Convenzione di Merida” https://www.dirittoconsenso.it/2020/04/03/la-convenzione-di-merida/ .

[2] In materia di scambio elettorale politico-mafioso si veda l’articolo di Lorenzo Venezia https://www.dirittoconsenso.it/2020/02/26/larticolo-416-ter-del-codice-penale-italiano/ .

[3] L’ANAC ha inoltre sostituito il Dipartimento della Funzione Pubblica (L.190/2012) per l’attività di coordinamento delle azioni di prevenzione e contrasto a livello nazionale, per ricevere i Piani triennali di prevenzione PTPCT delle singole amministrazioni, per essere informata circa la formazione, selezione e rotazione dei dipendenti nei settori più esposti.

[4] In materia di appalti pubblici si consiglia gli articoli di Biagio Sapone https://www.dirittoconsenso.it/2019/06/21/responsabilita-contrattuale-appalto-art-1667-cc/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2019/06/18/responsabilita-mista-appalto-art-1669-cc/ .

[5] Già la legge sul procedimento amministrativo L. 241/1990 prevede una forma di accesso a chi ha un interesse qualificato legato all’informazione. Ma con il Testo Unico Trasparenza l’accesso diventa civico, quindi aperto a chiunque, a prescindere dal suo interesse e rivolto a tutto ciò che la Pubblica Amministrazione deve per obbligo pubblicare. Infine con il Freedom of Information Act (FOIA) chiunque può chiedere alla P.A. l’accessibilità anche a un dato per cui non vi è l’obbligo di pubblicazione.

[6] Da pubblicare sono dati, informazioni e documenti sull’organizzazione e l’attività della P.A., sull’uso delle risorse pubbliche, sui risultati (per la rendicontabilità e tracciabilità), sui titolari di incarichi pubblici e dirigenziali.

[7] https://www.transparency.it/wp-content/uploads/2020/01/CPI2019_Mappa_Classifica.pdf