Ruolo e funzioni del Presidente della Repubblica quale Capo dello Stato e garante della Costituzione

 

Il Presidente della Repubblica, ossia il Capo dello Stato

Ai sensi dell’art. 87, co. 1, Cost. il Presidente della Repubblica è il Capo dello Stato[1] e rappresenta l’unità nazionale. Pertanto, essendo Capo dello Stato, egli è la prima carica nel nostro ordinamento e la più importante, date anche le funzioni che lo stesso art. 87 Cost., ma che anche altre disposizioni esplicitamente ovvero a seguito di lettura in combinato e, dunque, di interpretazione, attribuiscono a tale figura.

Il Presidente della Repubblica assume una posizione di terzietà rispetto a tutte le altre istituzioni democratiche presenti nel nostro assetto costituzionale: è super partes rispetto agli organi costituzionali che concorrono a formare la nostra forma di governo. Pertanto, egli non potrà ingerire negli affari del Governo o del Parlamento, anche se – come si vedrà – a volte svolge un ruolo decisivo nei confronti di questi.

Inoltre, il Presidente della Repubblica rappresenta, unitamente alla Corte Costituzionale, un organo di garanzia costituzionale, per i motivi che si diranno. Basti ora sottolineare che, a differenza della Corte Costituzionale, che rappresenta una garanzia costituzionale ex post, ossia dopo l’emanazione della legge, il Presidente della Repubblica rappresenta una garanzia costituzionale ex ante.

Tuttavia, la Costituzione – come si è detto – non prevede dettagliatamente le funzioni del Presidente della Repubblica, limitandosi a delineare soltanto i caratteri generali della sua funzione e del suo ruolo. Infatti, gli attribuisce esplicitamente i poteri più rilevanti, stabilisce esplicitamente la sua irresponsabilità politica e pone alcuni limiti al suo potere, ma non prevede tutte quelle funzioni che, ad oggi, sono effettivamente esercitate dal Capo dello Stato: pertanto, la maggior parte delle funzioni che oggi esercita il Presidente della Repubblica sono frutto della prassi presidenziale (si pensi, ad es., alle consultazioni in occasione della formazione del Governo, che non sono previste da alcuna disposizione costituzionale).

 

Elezione del Presidente della Repubblica

Può essere eletto Presidente della Repubblica ogni cittadino italiano[2] che abbia compiuto i 50 anni di età e goda dei diritti civili e politici (art. 84 Cost.). La carica di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica e qualsiasi altra professione: una volta che il soggetto viene nominato Capo dello Stato non potrà più esercitare, per tutta la durata del suo mandato, la sua precedente professione o carica.

Il Presidente della Repubblica viene eletto dal Parlamento in seduta comune[3], su iniziativa del Presidente della Camera dei Deputati che, trenta giorni prima della scadenza del mandato, convoca il Parlamento in seduta comune, integrato da tre delegati regionali (ad eccezione della Valle d’Aosta, che ne ha uno) eletti dai rispettivi Consigli regionali. Nel caso di impedimento permanente, morte o dimissioni del Presidente della Repubblica, il Presidente della Camera provvede alla convocazione del Parlamento in seduta comune entro quindici giorni.

Nel caso in cui le Camere siano sciolte, o se mancano meno di tre mesi dalla loro cessazione, all’elezione del nuovo Presidente della Repubblica procederanno le nuove Camere entro quindici giorni dalla loro prima riunione: in tal caso, i poteri del Presidente della Repubblica scaduto sono prorogati fino all’elezione del suo successore.

Per l’elezione sono previste particolari maggioranze (maggioranze qualificate) da parte del Parlamento in seduta comune: infatti, è necessaria la maggioranza dei 2/3 dell’Assemblea, e viene pertanto eletto – per i primi tre scrutini – colui che raggiunge il voto dei 2/3 del Parlamento; dopo il terzo scrutinio la maggioranza si abbassa a quella assoluta, e quindi sarà necessario il voto favorevole del 50%+1 dei membri del Parlamento in seduta comune. Lo scrutinio è segreto.

La ratio di queste particolari maggioranze qualificate è da ricercarsi nel voler evitare che il Presidente della Repubblica sia espressione della maggioranza parlamentare in auge in quel determinato contesto storico-politico, ma che sia espressione invece di un ampio consenso parlamentare, consenso che tuttavia si riduce dopo il terzo scrutinio, per evitare che la situazione di stallo che si ha nei primi tre scrutini si protragga per troppo tempo, lasciando la carica scoperta.

 

Giuramento dinanzi le Camere e durata del mandato

Una volta eletto, il Presidente della Repubblica presta giuramento dinanzi al Parlamento in seduta comune, stavolta non più integrato dai delegati regionali: la prassi vuole che questo giuramento venga accompagnato da un discorso di insediamento, con il quale illustra le linee di azione alle quali si atterrà durante il proprio mandato.

La durata della carica è di sette anni. Anche la durata così lunga del mandato ha una sua ratio: infatti, si vuole “staccare” il Presidente della Repubblica dalla maggioranza parlamentare che lo ha eletto – dato che il Parlamento dura in carica cinque anni –, garantendo ancora di più la posizione di terzietà.

Nulla vieta che il Presidente della Repubblica possa essere rieletto: ne è un esempio la rielezione di Giorgio Napolitano nel 2013. Inoltre, alcuna disposizione costituzionale vieta che il Presidente della Repubblica scaduto possa concorrere alle elezioni nazionali.

Durante la carica il Presidente della Repubblica dispone di un assegno personale e di una dotazione, ossia nell’attribuzione del patrimonio indisponibile dello Stato e di alcuni immobili per la residenza del Presidente e per gli uffici presidenziali.

La carica può cessare, oltre che per scadenza naturale del mandato, anche per morte, impedimento permanente, dimissioni, decadenza per effetto della perdita di uno dei requisiti di eleggibilità, destituzione da parte della Corte costituzionale per i reati di alto tradimento e di attentato alla Costituzione.

Una volta che il Presidente della Repubblica ha cessato il suo mandato, egli diviene di diritto senatore a vita, tranne che nelle ipotesi di destituzione, di morte e di impedimento permanente.

 

Le funzioni del Presidente della Repubblica

L’art. 87 Cost. elenca una serie di funzioni che vengono attribuite in via esclusiva al Presidente della Repubblica. Ma dal dettato costituzionale si possono ricavare ulteriori funzioni.

Il Presidente della Repubblica gioca un ruolo chiave nella crisi di Governo e nella formazione dell’Esecutivo. Infatti, egli nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri (art. 92 Cost.). Inoltre, il Presidente della Repubblica, una volta aperta una crisi di governo, potrà o esercitare immediatamente il suo potere ex art. 92 Cost. oppure sciogliere anticipatamente le Camere: quest’ultima strada è da considerarsi come una extrema ratio, percorribile cioè soltanto qualora, a seguito delle consultazioni, non emerga una maggioranza parlamentare capace di dare la fiducia al Governo[4]. Tuttavia, il potere di scioglimento delle Camere non può essere esercitato negli ultimi sei mesi di mandato (c.d. semestre bianco), e questo per evitare che il Presidente della Repubblica sciolga il Parlamento con l’auspicio che si crei una nuova maggioranza che appoggi la sua rielezione.

Quanto alle consultazioni, si tratta di una prassi presidenziale, sviluppatasi fin dall’inizio della Repubblica. Tuttavia, trattandosi di prassi e non trattandosi di una regola sancita dalla Costituzione, il Capo dello Stato potrebbe anche non procedere alle consultazioni nell’ipotesi in cui la maggioranza parlamentare è così vasta da non lasciare spazi a dubbi circa la conseguente formazione del Governo. Il Capo dello Stato, infatti, conferisce l’incarico di formare il Governo alla personalità manifestata dalla maggioranza parlamentare (data da un partito uti singuli oppure, come accade il più delle volte, frutto di una coalizione)[5], ma qualora tale maggioranza parlamentare – frutto delle elezioni – sia palese, assoluta, il Presidente potrebbe anche non procedere a consultazioni, conferendo direttamente l’incarico: e dato che non si tratta di una regola costituzionalizzata, non si configurerebbe neanche il reato di attentato alla Costituzione ex art. 90 Cost. Ma comunque il Presidente della Repubblica ha sempre proceduto alle consultazioni, anche quando queste potevano sembrare del tutto superficiali.

Tra le altre funzioni attribuite al Presidente della Repubblica vi è la ratifica dei trattati internazionali, predisposti dal Governo ed eventualmente autorizzati dal Parlamento, qualora ciò sia richiesto dalla Costituzione (cfr. artt. 81 e 87 Cost.); accredita i rappresentanti diplomatici esteri; dichiara lo stato di guerra previa deliberazione delle Camere, che conferiscono al Governo i poteri necessari; conferisce le onorificenze della Repubblica; indice referendum e le elezioni per il rinnovo delle Camere; concede la grazia e commuta le pene; autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge governativi; emana il decreto di scioglimento dei Consigli regionali e la rimozione del Presidente della Giunta regionale che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge (art. 126 Cost.); presiede il Consiglio supremo di difesa e il Consiglio Superiore della Magistratura.

 

La promulgazione della legge

Ulteriore potere attribuito dalla Costituzione al Presidente della Repubblica è quello di promulgare le leggi. Precisamente, il Presidente della Repubblica deve procedere alla promulgazione della legge entro un mese dalla sua approvazione da parte del Parlamento.

È proprio nel procedimento di promulgazione della legge che si manifesta la funzione di garanzia costituzionale del Presidente della Repubblica. Infatti, egli accerta che la legge sia stata approvata secondo le prescrizioni costituzionali in materia di procedimento legislativo e soprattutto verifica la sua rispondenza ai principi costituzionali: qualora il Presidente della Repubblica ravvisi profili di illegittimità costituzionale potrà re-inviare la legge alle Camere, per sottoporla ad una nuova approvazione parlamentare.

Tuttavia, il potere di re-inviare la legge alle Camere potrà essere esercitato esclusivamente una volta sola, con la conseguenza che se il Parlamento approva nuovamente la legge il Presidente della Repubblica ha l’obbligo di promulgarla: qualora non lo faccia allora potrà essere messo in stato d’accusa dinanzi alla Corte Costituzionale dal Parlamento in seduta comune, poiché si sostanzierà il reato di attentato alla Costituzione. L’obbligo di promulgazione dopo il primo rinvio e nuova approvazione da parte delle Camere ha la sua ratio nel fatto che il Presidente della Repubblica non ha funzioni di indirizzo politico, né funzioni legislative o esecutive, e quindi non è lecita una sua interferenza nella volontà legislativa, segno in tal caso di una compartecipazione nella funzione legislativa, ma segno anche di manifestazione di un proprio indirizzo politico, e ciò dunque contrasterebbe con la Costituzione.

La dottrina costituzionale si è interrogata se la promulgazione da parte del Capo dello Stato possa ritenersi come parte integrante del procedimento legislativo. Infatti, la promulgazione concede efficacia alla legge, e quindi fino a quando essa non interviene la legge è priva di efficacia. Ma comunque la dottrina è orientata nel senso di negare che la promulgazione sia parte integrante del procedimento legislativo: questo sia per le ragioni su esposte in materia di rinvio alle Camere, sia perché l’art. 70 Cost. attribuisce la funzione legislativa esclusivamente ad entrambe le Camere, escludendo pertanto la partecipazione di altri organi: solo il Parlamento può emanare la legge. L’atto di promulgazione, pertanto, conferisce esclusivamente efficacia alla legge.

 

La responsabilità del Presidente della Repubblica

Il Presidente della Repubblica è politicamente irresponsabile, e a conferma di ciò vi è la mancanza di una disposizione costituzionale che permette la sua rimozione anticipata nel caso di responsabilità politica.

Ruolo chiave nella irresponsabilità del Presidente della Repubblica è giocato dalla c.d. controfirma ministeriale: infatti, l’art. 89 Cost. afferma che nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità. Pertanto, con la controfirma la responsabilità si trasferisce dal Presidente della Repubblica (che comunque firma l’atto) al membro del Governo controfirmante, e quindi si trasferisce la responsabilità al Governo; nel caso in cui il ministro proponente manchi, allora l’atto viene firmato dal ministro competente per materia. La controfirma è anche requisito di validità dell’atto adottato dal Presidente della Repubblica.

Per quanto riguarda invece la responsabilità giuridica del Presidente della Repubblica, egli risponderà esclusivamente degli atti posti in essere al di fuori delle proprie funzioni: solo in questo caso nei confronti del Presidente della Repubblica sorgerà responsabilità al pari di un normale cittadino. Invece, per gli atti compiuti nell’esercizio delle proprie funzioni, il Presidente della Repubblica non risponderà, nemmeno una volta cessato il suo mandato, se non nei soli casi di alto tradimento ed attentato alla Costituzione (art. 90 Cost.).

Nelle ipotesi previste dall’art. 90 Cost. il Parlamento in seduta comune potrà mettere in stato d’accusa il Capo dello Stato, e competente a giudicarlo sarà la Corte Costituzionale, la quale potrà destituirlo qualora si accerti la sua responsabilità per alto tradimento o attentato alla Costituzione.

Informazioni

R. BIN – G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Giappichelli Editore, Torino, 2016

P. CARETTI – U. DE SERVIO, Diritto costituzionale e pubblico, Giappichelli Editore, Torino, 2017

E. SPAGNA MUSSO, Diritto costituzionale, CEDAM, Padova, 1992

A. PISANESCHI, Diritto costituzionale, Giappichelli Editore, Torino, 2016

[1] Storicamente, il Presidente della Repubblica, in quanto a funzioni, può essere equiparato al Re, e precisamente le funzioni che precedentemente lo Statuto Albertino del 1848 affidava al Re, oggi sono affidate dalla Costituzione repubblicana al Capo dello Stato. Si pensi, a titolo di esempio, alla promulgazione della legge: oggi tale potere è affidato al Presidente della Repubblica, ma precedentemente questo ruolo era affidato al Re. Pertanto, il Presidente della Repubblica può essere assimilato, mutatis mutandis, al Re delineato dallo Statuto Albertino. Inoltre, così come il Presidente della Repubblica, anche il Re era il Capo dello Stato.

[2] La disposizione, in attuazione degli artt. 3 e 51 Cost, stabilisce che può ricoprire la carica di Capo dello Stato qualsiasi cittadino italiano, indipendentemente dal sesso. Quindi, nulla osta all’eventuale elezione di un Capo dello Stato di sesso femminile, anche se – fino ad oggi – il ruolo è stato ricoperto solo da cittadini di sesso maschile.

[3] Il Parlamento in seduta comune è l’organo composto da tutti i parlamentari, di entrambi i rami del Parlamento (deputati e senatori), per lo svolgimento di alcune particolari funzioni. Precisamente, esso viene presieduto dal Presidente della Camera dei Deputati, e il Parlamento si riunisce in seduta comune per l’elezione del Presidente della Repubblica, per il suo giuramento, per decidere sulla messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica, per la votazione dell’elenco dei cittadini dal quale si sorteggiano i membri aggregati alla Corte costituzionale per giudicare sulle accuse mosse nei confronti del Presidente della Repubblica, per l’elezione dei cinque giudici costituzionali, per l’elezione di 1/3 dei componenti del CSM.

[4] Si ricordi, infatti, che la nostra forma di governo è una forma di governo parlamentare, e cioè il Parlamento – almeno sulla Carta e formalmente – è titolare di una sua centralità, e tra Governo e Parlamento intercorre una relazione di fiducia: venuta meno questa fiducia viene meno anche il Governo. Per un approfondimento sulle forme di governo si veda F. PACILÈ, “Le varie forme di governo parlamentare”, in DirittoConsenso, https://www.dirittoconsenso.it/2020/04/10/le-varie-forme-di-governo-parlamentare/

[5] Si ribadisce quanto detto nella nota 4: non avrebbe senso conferire l’incarico ad una personalità esponente di una minoranza parlamentare, per il semplice fatto che il Governo formato da questa non riceverebbe la fiducia necessaria affinché l’Esecutivo possa ufficialmente operare, e si aprirebbe quindi prematuramente una crisi di Governo. Per questo, il Presidente della Repubblica conferisce mandato sempre all’esponente della maggioranza parlamentare, per questioni di stabilità politica e per evitare tali crisi premature di Governo. Si veda, limitatamente alla crisi di Governo e ai poteri del Presidente della Repubblica in tal caso G. DE LUCIA, “Governo Conte e crisi di governo”, in DirittoConsenso, https://www.dirittoconsenso.it/2019/08/15/governo-conte-e-crisi-di-governo/