Il riparto di competenze tra Stato e Regioni in base all’articolo 117 Costituzione e i limiti alla potestà legislativa a seguito della riforma costituzionale del Titolo V

 

L’originaria formulazione dell’articolo 117 della Costituzione

L’Assemblea costituente, eletta in occasione delle elezioni del 2 giugno 1946, perseguendo la strada del decentramento delle funzioni statali, dibatté a lungo sulle competenze da affidare alle Regioni. Nell’originaria formulazione dell’articolo 117 della Costituzione, infatti, si optò per una competenza concorrente delle Regioni in alcune materie elencate esplicitamente dalla norma[1] “nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni[2]”. Una potestà piena ed esclusiva era riconosciuta – nelle materie indicate dai rispettivi Statuti – alle Regioni a statuto speciale e alle Province di Trento e Bolzano. Infine l’ultimo comma della norma – nella sua originaria formulazione – disciplinava una competenza di natura attuativa delle leggi statali, che lo avessero previsto, a favore delle Regioni a statuto ordinario. Era comunque fatta salva, sulla base dell’articolo 118 della Costituzione, la possibilità di delegare alle Regioni l’esercizio di talune funzioni amministrative.

Questo sintetico riferimento alla dottrina regionalista[3], così come recepita in Assemblea costituente, era comunque da ascriversi all’esigenza primaria di realizzare uno Stato unitario conformemente al principio fondamentale di cui all’articolo 5 della Costituzione.

Tuttavia la completa lettura dell’originario Titolo V della Costituzione non sembrava fornire un significativo grado di autonomia agli enti diversi dallo Stato. Sarebbero state successive riforme ordinarie[4] a promuovere notevolmente – a Costituzione invariata – le autonomie locali. Tale nuovo assetto ha, dunque, portato alla riforma del Titolo V della Costituzione del 1948.

 

La riforma costituzionale ed il principio di sussidiarietà

Con la l. cost. 3/2001, preceduta dalla l. cost. 1/1999, si è giunti a realizzare “una Repubblica delle autonomie, articolata su diversi livelli di governo dotati di autonomia costituzionalmente garantita”[5]. È tuttavia errato giungere alla conclusione che si abbia una totale equiparazione fra gli enti locali e tra questi e lo Stato: prova ne è che solo lo Stato può adottare una riforma costituzionale ed, inoltre, Comuni, città metropolitane e Province (diverse da quelle autonome) non hanno potestà legislativa[6].

Dalla nuova formulazione dell’articolo 117 della Costituzione si rileva un’equiparazione tra legge statale e legge regionale per quanto concerne i limiti di cui al primo comma[7]. La norma individua al secondo comma le materie di competenza esclusiva dello Stato[8], al terzo quelle di competenza concorrente tra Stato e Regioni[9] e, infine, al quarto comma è disciplinata una competenza residuale delle Regioni per tutte le materie non riservate alla potestà legislativa dello Stato[10].

La norma, in aggiunta, fornisce la possibilità alle Regioni di esercitare funzioni regionali in collaborazione o in comune, in ragione di intese ratificate con legge regionale[11].

L’assetto che risulta dalla revisione costituzionale del 2001 è stato concepito per garantire una maggiore efficienza ed effettività dell’azione dei pubblici poteri attraverso l’allocazione delle funzioni ed, eventualmente, anche esercitando le competenze in forma associata con altri enti. Si tratta dell’applicazione del principio di sussidiarietà verticale che si sviluppa sulla base di un’azione amministrativa efficiente, efficace, differenziata ed adeguata. Tale principio, risultante dall’elaborazione giurisprudenzial-costituzionale, consente di derogare al rigido riparto di competenze ex articolo 117 della Costituzione, superando – laddove necessario per garantire l’unità e l’indivisibilità della Repubblica – la competenza regionale, fatto salvo un eventuale controllo di ragionevolezza e proporzionalità dell’intervento statale da parte della Corte costituzionale[12].

Tra le competenze concorrenti, un aspetto degno di nota è rappresentato, da una parte, dalla partecipazione delle Regioni alla formazione del diritto comunitario, dall’altra, dal loro potere di attuazione ed esecuzione del diritto europeo. In ordine al primo aspetto (c.d. fase ascendente) tale competenza si realizza in ambito nazionale attraverso l’operato della Conferenza Stato-Regioni e, esternamente, mediante la presenza di funzionari regionali all’interno delle istituzioni europee ovvero della Rappresentanza Permanente dell’Italia presso l’Ue. In ordine, invece, alla competenza di natura attuativa (c.d. fase discendente), le Regioni vi provvedono sulla base delle norme di procedura stabilite dalla l. 128/1998 e attraverso il Comitato delle Regioni istituito dal Trattato di Lisbona.

 

L’articolo 117 della Costituzione e l’adattamento del diritto interno al diritto internazionale ed europeo

Alla disciplina di cui al comma 1 dell’articolo 117 della Costituzione., fino a questo momento, è stato fatto solo un sintetico cenno a proposito della potestà legislativa di Stato e Regioni. La norma merita un approfondimento adeguato, stante le sue implicazioni costituzionali ed internazionali.

La potestà legislativa, infatti, “è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.

La lettera della norma costituzionale, oltre a sancire una preminenza della Carta fondamentale sulla legislazione ordinaria, ne consacra anche quella degli obblighi internazionali, inclusi quelli di natura europea. Poiché, ai sensi dell’articolo 10 della Costituzione, la Repubblica si conforma al diritto internazionale generale, è da concludersi che l’articolo 117 della Costituzione faccia esplicito riferimento agli obblighi derivanti dai trattati internazionali.

La questione della rilevanza dei trattati e degli obblighi comunitari sulla legislazione ordinaria ha impegnato per molti anni la Corte Costituzionale. Essa, a seguito delle sentt. 348 e 349 del 2007, riconosce formalmente una prevalenza degli obblighi internazionali tale che possa essere dichiarata incostituzionale – sulla base dell’articolo 117 co.1 della Costituzione – una legge ordinaria che non rispetti i vincoli derivanti da un trattato. Inoltre la stessa Consulta affida al giudice comune l’obbligo di interpretare le norme interne conformemente alle disposizioni internazionali, nel caso in cui egli dubiti della compatibilità della norma interna con quella internazionale ed al fine di proporre giudizio in via incidentale. A conferma di ciò, la sent. 39/2008 Corte Cost. consente il ricorso alla Consulta anche nel caso di legge di esecuzione posteriore.

Non bisogna, però, dimenticare che l’articolo 117 co. 1 della Costituzione impone in via prioritaria che la norma interna sia conforme a Costituzione. Orbene, dal momento che i trattati internazionali vengono adattati all’ordinamento interno mediante l’ordine di esecuzione – che è atto legislativo o amministrativo –, la Consulta può esercitare controllo di costituzionalità anche su questi. Ne consegue che, se nel contrasto norma ordinaria-trattato prevale il secondo, nell’eventualità di norme pattizie contrarie a Costituzione si giunge alla declaratoria di incostituzionalità di queste. Tale ricostruzione consente di considerare, nell’ambito della gerarchia delle fonti, le norme pattizie quali norme interposte tra Costituzione e legge ordinaria. Ciò perché è ampiamente accolta, nell’ordinamento italiano, la c.d. teoria dei controlimiti, quali principi supremi inderogabili disciplinati dalla Costituzione italiana.

La nuova formulazione del co.1 dell’articolo 117 della Costituzione prevede, inoltre, che il legislatore statale e regionale sia tenuto al rispetto degli obblighi derivanti dal diritto europeo. Anche questa disposizione è stata oggetto di dibattito giurisprudenziale tra la Corte costituzionale e la Corte di giustizia dell’Unione europea. In particolare, dalla sent. 284/2007 Corte cost. la Consulta ha ribadito un’esigenza di coerenza con l’ordinamento europeo sulla base dell’articolo 11 della Costituzione, il quale trova conferma nel novellato articolo 117 della Costituzione. Dunque ciò è riscontrabile sul piano pratico con l’obbligo del giudice nazionale di interpretare il diritto interno alla luce del diritto dell’Unione; nel caso in cui egli rilevi un contrasto – non sanabile in via ermeneutica – deve disapplicare il diritto interno a favore di quello europeo, fatti salvi sempre e comunque i principi fondamentali sanciti dalla Costituzione italiana.

 

L’attualità della norma in esame

Tale breve analisi del novellato articolo 117 Costituzione consente di verificare quanto difficile sia stata l’attuazione di questa complessa e articolata norma precettiva, in ragione del dibattito che ne è seguito, non solo di natura giurisprudenziale ma anche dottrinale. La norma infatti continua ad essere studiata sotto vari profili sia dai costituzionalisti che dai cultori del diritto internazionale ed europeo. Se pare sia stato raggiunto uno standard interpretativo circa i limiti all’esercizio della potestà legislativa, sembra meno evidente che il dibattito si sia placato sul riparto di competenze tra Stato e Regioni. La pandemia da Covid-19 ha ridato vigore a tale confronto tra giuristi, economisti e statisti, soprattutto in ordine alle competenze regionali in materia sanitaria e di sicurezza.

Ci si avvia verso una nuova revisione costituzionale? Nessuna iniziativa legislativa è ancora stata presa, ma l’attualità mostra continui contrasti tra il Governo ed alcuni presidenti di Regione.

Informazioni

CONFORTI, 2014, Diritto internazionale, Editoriale Scientifica.

FOCARELLI, 2019, Diritto internazionale, Wolters Kluwer CEDAM.

MODUGNO (a cura di), 2019, Diritto pubblico, Giappichelli Editore.

SINAGRA-BARGIACCHI, 2019, Lezioni di diritto internazionale pubblico, Giuffré Francis Lefebvre.

VILLANI,2020, Istituzioni di diritto dell’Unione europea, Cacucci Editore.

https://www.cortecostituzionale.it/default.do

[1] A titolo esemplificativo si ricordi la caccia, la pesca nelle acque interne, l’agricoltura e l’ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi.

[2] Cfr. art. 117 Cost. originaria formulazione.

[3] In approfondimento al tema, a seguito della riforma costituzionale del 2001,  si veda https://www.dirittoconsenso.it/2019/05/23/le-nuove-frontiere-del-regionalismo-differenziato/

[4] L. 142/1990 e l. 59/1997.

[5] Così in MODUGNO (a cura di), 2019, Diritto pubblico, Torino, Giappichelli Editore, cap. IX.

[6] Cfr. sent. 274/2003 Corte cost.

[7] Di cui tratteremo nel prosieguo.

[8]Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

  1. a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea;
    b) immigrazione;
    c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
    d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
    e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie;
    f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
    g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
    h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
    i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
    l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
    m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
    n) norme generali sull’istruzione;
    o) previdenza sociale;
    p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
    q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
    r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno;
    s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali
    ”.

[9]Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.

[10]Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

[11]La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni” (art. 117, co. 8, Cost.).

[12] Cfr. sent. 303/2003 Corte cost.