Il decreto Lamorgese ha modificato le previsioni più controverse del decreto sicurezza. Un’analisi dei profili di innovazione e di criticità della nuova disciplina

 

Approvato il decreto Lamorgese

Il 21 ottobre il governo ha approvato il decreto legge 130/2020, noto come “decreto Lamorgese”, contenente “disposizioni urgenti in materia di immigrazione, protezione internazionale e complementare” per modificare la disciplina in tema di immigrazione introdotta dal decreto sicurezza[1].

Anche se il testo deve ancora essere convertito in legge dal Parlamento, merita un’analisi per i profili di innovazione previsti e, trattandosi di decreto legge, già in vigore.

 

Il sistema di accoglienza in Italia e l’impatto del Decreto sicurezza

La rete dei centri di accoglienza italiani è un sistema complesso e multilivello.

I centri di prima accoglienza, chiamati anche “hotspot”, sono strutture concepite come aree di breve permanenza per rispondere alle esigenze di prima necessità, quali l’identificazione e pronto soccorso dei richiedenti protezione internazionale. La rete di accoglienza di secondo livello, invece, è il sistema coordinato dal Ministero dell’Interno per fornire alloggio e servizi di assistenza sanitaria, psicologica e sociale ai richiedenti asilo e beneficiari di protezione internazionale che non godano di altri mezzi di sussistenza.

All’interno delle strutture di seconda accoglienza si deve ulteriormente distinguere tra i CAS (Centri per l’Accoglienza Straordinaria) e la rete SIPROIMI (Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati), gestita dagli enti locali sotto la direzione del Ministero dell’Interno e che prevede l’accesso a servizi di integrazione e inclusione sociale (programmi per l’autonomia abitativa, formazione professionale e orientamento al lavoro).

Il d.l. 113/2018, meglio noto come Decreto sicurezza, aveva fortemente ridimensionato la possibilità per i cittadini stranieri di accedere al sistema di accoglienza.

Tale obiettivo veniva raggiunto, in primo luogo, eliminando la possibilità per i richiedenti asilo di essere inseriti nella rete SIPROIMI e, di conseguenza, accedere ai servizi di integrazione e inclusione sociale previsti esclusivamente in tali strutture.

In seconda analisi, la normativa prevedeva l’eliminazione della cd protezione umanitaria, una figura “residuale” di protezione che poteva essere attribuita dalla Commissione territoriale competente solo nel caso in cui non si ravvisassero i presupposti per asilo politico o protezione sussidiaria ma si ritenesse comunque necessaria l’emissione di un permesso di soggiorno per “seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano” (legge 40/1988, art. 5). Si tratta, in altri termini, di tutti i casi in cui veniva riconosciuto il principio del non-refoulement, il divieto di respingimento dello straniero verso uno Stato dove potrebbe subire trattamenti inumani o degradanti – a prescindere dal conferimento o meno dello status di rifugiato.

Eliminando la protezione umanitaria, il “decreto Salvini” ha ridotto la possibilità di concessione della protezione internazionale ai soli casi di asilo politico e protezione sussidiaria.

 

La decisione della Corte Costituzionale

La Corte costituzionale, invero, aveva già lasciato intravedere la necessità di rivedere alcune delle previsioni del decreto sicurezza. Con la sentenza 186 del 9 luglio 2020, infatti, la Corte ha dichiarato l’incostituzionalità di una delle limitazioni più irragionevoli del decreto Salvini, il divieto d’iscrizione anagrafica per i richiedenti asilo.

Tale divieto, giustificato dalla transitorietà della richiesta d’asilo, è stato ritenuto dalla Corte in contrasto con le stesse finalità di controllo e ‘sicurezza’ previste dal dettato normativo, costituendo una disparità di trattamento che impedisce ai richiedenti asilo l’accesso ai benefici a livello amministrativo che l’iscrizione anagrafica comporta (quali la possibilità dell’emissione di carta d’identità), senza che tuttavia tale pregiudizio appaia ragionevole:

“Escludendo dalla registrazione anagrafica persone che invece risiedono sul territorio comunale, la norma censurata accresce, anziché ridurre, i problemi connessi al monitoraggio degli stranieri che soggiornano regolarmente nel territorio statale anche per lungo tempo, in attesa della decisione sulla loro richiesta di asilo, finendo per questo verso col rendere problematica, anziché semplificare, la loro stessa individuazione a tutti i fini, compresi quelli che attengono alle vicende connesse alla procedura di asilo.”[2].

 

Il decreto Lamorgese prende atto di tale censura d’illegittimità costituzionale, prevedendo in via esplicita la possibilità di iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo e la possibilità per i Comuni di rilasciare a tali individui carta d’identità della durata di 3 anni e non valida per l’espatrio.

 

La protezione speciale

Il nodo centrale del decreto Lamorgese è il ritorno di una terza misura di protezione, denominata protezione speciale. La normativa prevede l’estensione del principio di non-refoulement al caso in cui non solo il soggetto rischi di subire tortura o trattamenti inumani nel luogo di espulsione, ma anche al caso in cui possa subire violazioni del diritto alla vita privata e familiare in tale Paese non giustificate da ragioni di sicurezza pubblica (ai sensi dell’art 8 CEDU).

Nei casi in cui la Commissione territoriale per il riconoscimento del diritto d’asilo ritenga sussistere l’obbligo di non-refoulement ma non siano presenti i requisiti per l’attribuzione di asilo politico o protezione sussidiaria, trasmette gli atti al questore per il rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale. Per tale pronuncia la Commissione dovrà tenere conto del caso specifico e di fattori quali i legami familiari del soggetto, il suo effettivo inserimento sociale e la durata della permanenza in Italia.

Il nuovo permesso di soggiorno, della durata di 2 anni, è convertibile nel permesso di soggiorno per motivi di lavoro e permette l’ingresso alle strutture per l’accoglienza che assumono il nuovo termine di SAI (Sistema di Accoglienza e Integrazione), distinto anche qui in due livelli differenti a seconda dei servizi previsti. Ai richiedenti asilo viene estesa la possibilità di accedere alle strutture SAI, nei limiti dei posti disponibili, ma solo alle strutture SAI in cui non sono previsti i servizi di integrazione e inclusione sociale già menzionati, e quindi i servizi che permettono ai beneficiari del programma di accedere a sussidi per l’autonomia abitativa oppure percorsi di formazione professionale. In questo caso, la disparità di trattamento tra il richiedente asilo e il titolare di protezione internazionale rimane inalterata.

 

Un’apertura verso i migranti ambientali?

Uno dei profili di maggior interesse della nuova normativa riguarda una possibile apertura alla categoria dei cd migranti ambientali, individui spinti alla migrazione forzata a seguito di gravi e intollerabili modifiche alle condizioni ambientali del proprio luogo d’origine quali gli effetti del cambiamento climatico. A tale categoria di individui non è tendenzialmente riconosciuto il diritto a misure di protezione.

Il presupposto per il rilascio di un permesso di soggiorno per calamità naturale, infatti, è lo stato di calamità “eccezionale e contingente” nel Paese d’origine e dunque un fenomeno grave ma transitorio quale, ad esempio, un grave terremoto.

Sostituendo il requisito della eccezionalità e della contingenza con la semplice “gravità” della situazione nel proprio Paese d’origine, il decreto Lamorgese allarga lo spettro delle situazioni riconducibili allo stato di calamità naturale, potenzialmente estendendo l’ambito di applicazione di tale protezione anche al caso dei migranti climatici qualora le modifiche all’ecosistema del Paese d’origine possano essere ritenute “gravi”[3].

 

Conclusioni sul decreto Lamorgese

Il decreto Lamorgese, modificando le disposizioni più rigide, comporta di fatto un (parziale) ritorno alla disciplina previgente, legato al mutato panorama politico ma non privo di contraddizioni. Se certamente segna l’inizio di una fase di allargamento del diritto all’accoglienza in Italia, non senza profili di grande interesse come la questione dei migranti climatici, rimangono alcuni nodi critici da affrontare.

Tra le disparità di trattamento confermate dal testo si segnala l’impossibilità di accesso del richiedente asilo alle misure di integrazione e inclusione sociale, disparità di trattamento tanto più acuta se si considera la lunghezza della tempistica per la valutazione della domanda di protezione internazionale. La domanda, infatti, deve essere valutata dalla Commissione territoriale competente e, in caso di rigetto, è prevista la possibilità di fare ricorso al Tribunale ordinario.

Ad ogni modo, la visione del “richiedente asilo” è specchio di una più generale concezione del fenomeno migratorio come situazione emergenziale e contingente. In realtà, come suggerito dalle stime dell’ONU sul numero dei rifugiati nel mondo, le trasformazioni politiche e climatiche che stanno investendo la comunità mondiale suggeriscono una visione delle migrazioni come fenomeno non contingente, ma sistematico e destinato ad aumentare sempre più negli anni a venire[4].