Uno schema sul processo amministrativo

Il seguente articolo presenta uno schema sul processo amministrativo, riassumendone le fasi principali e citando la disciplina di riferimento

 

La disciplina di base prima di passare allo schema sul processo amministrativo

Il procedimento amministrativo viene definito come l’insieme di atti finalizzati alla manifestazione dell’effetto giuridico tipico di una fattispecie, attraverso cui la Pubblica Amministrazione manifesta la propria volontà. Ma per rendere il più chiaro possibile lo studio della giustizia amministrativa è bene rivedere lo schema sul processo amministrativo.

Alla luce della legge n. 241/1990, il processo si fonda sui criteri di economicità, efficacia, pubblicità e trasparenza, previsti costituzionalmente dall’articolo 97 Cost.

Il secondo libro del codice del processo amministrativo in particolare, approvato con il d. lgs. n. 104 del 2010, è dedicato al giudizio di primo grado e detta una disciplina di carattere generale all’art. 38 c.p.a.

 

L’introduzione del giudizio (art. 41, comma 1, c.p.a.)

Questo schema sul processo amministrativo si apre con l’individuazione della prima fase: l’iniziativa. Il giudizio avanti al TAR viene introdotto con la notifica di un ricorso, atto introduttivo del processo amministrativo, con il quale è proposta la domanda giudiziale.

L’art. 40 c.p.a individua i contenuti necessari del ricorso, che pena la sua inammissibilità, deve contenere:

• Indicazione organo giurisdizionale adito,
• Generalità del ricorrente, del suo difensore e delle altre parti necessarie,
• Oggetto della domanda,
• Esposizione sommaria dei fatti e dei motivi specifici su cui si fonda,
• Mezzi di prova e provvedimenti chiesti al giudice.

 

Il ricorso deve essere sottoscritto dall’avvocato, con indicazione della procura speciale ovvero dalla parte che stia in giudizio personalmente. L’atto è nullo per difetto di sottoscrizione o in caso di incertezza assoluta delle persone o dell’oggetto della domanda; tale nullità è rilevabile d’ufficio ed il giudice amministrativo può concedere al ricorrente un termine per rinnovare l’atto.

Il ricorso deve essere notificato, a pena di inammissibilità, all’amministrazione che ha emanato l’atto e almeno ad uno dei controinteressati entro 60 giorni dalla comunicazione, pubblicazione o piena conoscenza dell’atto. Invece, l’originale del ricorso, con la prova dell’avvenuta notifica, devono essere depositati presso la segreteria del TAR entro 30 giorni dal perfezionamento della notifica, realizzandosi in tal modo la costituzione in giudizio del ricorrente e la pendenza del giudizio.

 

I motivi aggiunti (art. 43 c.p.a.)

In genere, l’assoggettamento del ricorso ad un termine di decadenza comporta la preclusione di ulteriori censure nei confronti dell’atto impugnato, una volta decorso il termine. Questa regola se fosse applicata in modo indiscriminato potrebbe compromettere il diritto all’azione, infatti la giurisprudenza ha ammesso per il ricorrente che abbia già impugnato un provvedimento e solo successivamente venga a conoscenza di un vizio, la possibilità di integrare il ricorso originario con i c.d. motivi aggiunti.

Parte della giurisprudenza ha ritenuto che con i motivi aggiunti si potessero introdurre nel giudizio anche vizi di altri provvedimenti, purché connessi con quello impugnato, in modo da attuare nel processo amministrativo il principio di economia processuale e consentire al giudice di avere un quadro completo degli elementi da valutare.

Tale soluzione è stata accolta dall’art. 43 c.p.a. che consente la formulazione di ragioni nuove a sostegno delle domande già proposte e domande nuove purché connesse a quelle proposte. Il codice adotta la disciplina analoga prevista in tema di ricorso: infatti i motivi aggiunti devono essere notificati nel termine perentorio di 60 giorni dalla conoscenza dei nuovi documenti.

 

La costituzione delle parti (art. 46 c.p.a.)

Lo schema sul processo amministrativo prosegue con la fase della costituzione delle parti; infatti entro 60 giorni dalla notifica del ricorso, l’amministrazione resistente e le altre parti intimate possono costituirsi in giudizio depositando una memoria con le difese e le istanze istruttorie.

Se il ricorso non è stato notificato a tutti i controinteressati o a tutti i litisconsorti necessari, il giudice amministrativo ordina l’integrazione del contraddittorio e da questo momento, le parti nei cui confronti sia stato integrato il contraddittorio, possono svolgere tutte le attività processuali che ritengono opportune. Ricordiamo che nel processo amministrativo, la costituzione di parti diverse dal ricorrente non è sottoposta al rispetto di termini perentori, di fatti la loro costituzione può avvenire fino all’udienza di discussione del ricorso.

Le parti costituite hanno l’onere della contestazione specifica dei fatti dedotti da altre parti, ma ciò non significa che la contestazione vada fatta esclusivamente nella memoria di costituzione. Una volta instaurato il giudizio, chi ha interesse potrà intervenire e l’intervento va proposto con apposito atto notificato alle altre parti e depositato nella segreteria del TAR adito, fino a 30 giorni prima dell’udienza di discussione. Infine, il codice prevede che il giudice possa ordinare la chiamata in causa di un terzo, in tutti i casi in cui ritenga opportuno lo svolgimento del processo nei suoi confronti.

 

Il ricorso incidentale (art. 42 c.p.a.)

Entro il termine perentorio di 60 giorni dalla notifica del ricorso principale, le parti resistenti e i controinteressati possono proporre ricorso incidentale, da notificarsi alle altre parti e da depositare nei successivi 30 giorni in segreteria. In tal modo, la parte può impugnare nello stesso giudizio il provvedimento già impugnato dal ricorrente, facendo però valere vizi diversi per ottenere un risultato a lui maggiormente favorevole.

Il ricorso incidentale ha carattere accessorio rispetto a quello principale, ma è soggetto alla medesima disciplina ed assicura il principio della parità delle armi, in modo tale che ricorrente e resistente abbiano a disposizione gli stessi strumenti processuali. Se con il ricorso incidentale viene impugnato un atto diverso da quello impugnato dal ricorrente, la competenza territoriale resta radicata innanzi al TAR del giudizio principale, salvo che rispetto al nuovo atto impugnato non vi sia una competenza funzionale di un altro TAR, il quale attrae anche il giudizio principale.

 

La fase istruttoria: i principi

Nella fase istruttoria il giudice svolge le attività dirette a conoscere i fatti rilevanti per il giudizio, sia tramite un’attività di interpretazione delle norme inerenti la controversia, sia tramite la valutazione concreta dei fatti. Non sempre la fase istruttoria si svolge in una fase autonoma, in quanto la regola del processo amministrativo prevede che si possa svolgere nel corso della trattazione della controversia dinanzi all’organo decidente.

La tematica dell’istruttoria ruota intorno a tre profili fondamentali:

1. Il rapporto tra le allegazioni dei fatti riservati alle parti e i poteri di cognizione del giudice;
2. I vincoli che producono sul potere istruttorio del giudice le istanze istruttorie delle parti;
3. I vincoli che comportano per la decisione le risultanze dell’istruttoria.

 

In merito al primo punto, bisogna individuare i fatti che possono essere introdotti nel processo solo dalle parti, poiché in caso di loro inerzia o inadempienza il giudice non potrà sopperirvi con il suo intervento. Generalmente si distinguono:

• i fatti principali che sono materiali e costituitivi del vizio. Su di essi si fonda la pretesa dell’annullamento dell’atto, dunque possono essere allegati esclusivamente dalle parti;
• i fatti secondari che sono materiali la cui dimostrazione consente di verificare la sussistenza o meno, o la rilevanza dei fatti principali.

 

Il secondo punto riguarda la prova dei fatti: anche nel procedimento amministrativo vige il principio dell’onere della prova, secondo il quale la parte che contesta la legittimità di un atto deve provare i fatti posti a fondamento della sua pretesa, di conseguenza la mancanza della prova determina la soccombenza.

Secondo il principio della trattazione il giudice non può disporre mezzi di prova se non in base alle specifiche richieste delle parti, in quanto i poteri d’ufficio del giudice in merito all’istruzione probatoria, sono giustificati esclusivamente dall’esigenza di riequilibrare le posizioni delle parti.

Per quanto riguarda il terzo profilo, quello dei vincoli che comportano le risultanze dell’istruttoria per la decisione del giudice, nel processo amministrativo vige il principio del libero apprezzamento del giudice, per cui le prove raccolte sono valutate secondo il prudente apprezzamento del giudice. Questo principio comporta l’esclusione delle probe legali (giuramento e confessione) che vincolerebbero il giudice alla verità di un fatto, impedendogli di prendere una decisione differente.

 

I provvedimenti istruttori

L’istruttoria indica il complesso delle attività, svolte dal giudice e dalle parti, di acquisizione degli elementi necessari per la formazione della decisione. La fase presenta carattere eventuale, poiché la causa, spesso, risulta “matura” per la decisione già al momento della introduzione del giudizio.

Di conseguenza, all’interno di questo schema sul processo amministrativo, ci limiteremo semplicemente a citare i provvedimenti istruttori, considerando l’obiettivo riassuntivo che questo elaborato persegue. Il quadro dei mezzi istruttori è stato profondamente rinnovato dal c.p.a., prevedendo tutti i mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile[1], eccetto il giuramento e l’interrogatorio formale.

I mezzi istruttori tradizionali del procedimento amministrativo sono:

• la richiesta di chiarimenti alla Pubblica Amministrazione;
• la richiesta di documenti;
• le verificazioni;

 

Recentemente, il codice ha aggiunto la consulenza tecnica, che può essere disposta eccezionalmente ed è effettuata da un perito in condizioni di terzietà rispetto alle parti. Inoltre, il giudice può:

• sempre chiedere chiarimenti alle parti su fatti rilevanti per il giudizio (art. 63 c.p.a.);
• ammettere la prova testimoniale in forma scritta (art. 63 III comma c.p.a.);
• disporre l’ispezione.

 

I provvedimenti istruttori possono essere adottati con ordinanza dal Presidente o da un magistrato da lui delegato, in qualsiasi momento fino all’udienza di discussione e possono essere adottati dal collegio durante la fase cautelare o all’udienza di discussione.

 

La decisione

Il nostro schema sul processo amministrativo si conclude, ovviamente, con la fase decisoria. Ai fini della decisione è necessario che venga richiesta con apposita istanza, la fissazione dell’udienza di discussione ma in caso di urgenza la parte. Può chiedere al Presidente l’anticipazione dell’udienza presentando la c.d. istanza di prelievo (art. 71 c.p.a.).

Successivamente, il Presidente fissa l’udienza di discussione del ricorso, di cui deve essere data comunicazione alle parti almeno 60 giorni prima dell’udienza. Le parti possono presentare documenti fino a 40 giorni prima dell’udienza, memorie conclusionali fino a 30 giorni prima e memorie di replica fino a 20 giorni prima (art. 73 c.p.a.). L’udienza si svolge pubblicamente e le parti possono intervenire tramite i loro avvocati per illustrare le proprie ragioni. Una volta conclusa la discussione, il TAR decide il ricorso pronunciando la sentenza (art. 75 c.p.a.), ma se il collegio rileva d’ufficio una questione rilevante per la decisione e non trattata nel corso del giudizio, deve sottoporre la questione alle parti, affinchè venga trattata.

L’art. 74 c.p.a prevede la possibilità di emettere una sentenza in forma semplificata che si caratterizza per una motivazione sintetica, ammessa quando il ricorso appaia manifestamente fondato o infondato, inammissibile, improcedibile o irricevibile; cioè in tutti i casi in cui sia superflua un’ampia motivazione o per esigenze di celerità processuale, come nel caso del giudizio di ottemperanza. Nel caso in cui il collegio intenda decidere con sentenza semplificata all’esito della fase cautelare, deve prima sentire le parti che possono segnalare esigenze istruttorie o di difesa.

Infine, in alcuni casi il processo amministrativo può essere definito con un decreto presidenziale, adottato dal Presidente del TAR o da un magistrato da lui delegato: ciò avviene nei casi di estinzione nel giudizio o di improcedibilità. Nei confronti di tale decreto le parti possono proporre opposizione al collegio, che deciderà con ordinanza.