L’approvazione della Direttiva P.I.F. costituisce un passo in avanti del diritto europeo, in tema di armonizzazione del diritto penale degli Stati Membri, nell’ambito dei reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione Europea

 

La Direttiva P.I.F. e la tutela degli interessi finanziari dell’UE

Il processo di integrazione europea ha comportato l’affermazione di uno spazio unitario di libertà, sicurezza e giustizia. Al contempo, tuttavia, sono aumentati i casi di criminalità transnazionale[1] in particolare nel settore dei c.d. white collar crimes[2]. La Direttiva P.I.F., approvata il 5 Luglio 2017, è intervenuta proprio in tale ambito imponendo degli obblighi di penalizzazione rispetto a condotte lesive degli interessi finanziari dell’Unione Europea. La normativa di recente introduzione ha sostituito la Convenzione P.I.F. del 1995[3], relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità Europee. L’intento dichiarato è quello di implementare il livello di armonizzazione delle legislazioni nazionali dei singoli Stati Membri e di rafforzare la protezione del sistema di riscossione IVA.

 

La controversa questione della base giuridica

I lavori preparatori della direttiva P.I.F. si sono protratti per lungo tempo. D’altra parte, il diritto tributario e quello penale costituiscono la massima espressione della sovranità dello Stato, sicché si comprende la ritrosia degli Stati Membri ad accettare vincoli provenienti dall’UE in queste materie[4]. Per tale ragione, controversa è stata l’individuazione della base giuridica della direttiva.

L’iniziale proposta della Commissione la individuava nell’art. 325 TFUE[5]. A supportare la posizione della Commissione, vi era la giurisprudenza della Corte di Giustizia che, nella nota vicenda Taricco[6], aveva offerto spunti ipoteticamente legittimanti un’azione dell’Unione Europea in materia penale, fondata sull’art. 325 TFUE[7]. In effetti, la Corte di Giustizia, chiamata a pronunciarsi sul regime italiano della prescrizione in relazione ad una associazione per delinquere, finalizzata a porre in essere una serie di delitti in materia di IVA, aveva individuato nell’art. 325 TFUE il fondamento dell’azione dell’Unione Europea e degli Stati Membri in materia di contrasto alle frodi, che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, attraverso il diritto penale. Nello stesso senso si era espresso l’Avvocato Generale, Yves Bot[8], nelle sue conclusioni nel procedimento pregiudiziale sollevato dalla Corte Costituzionale italiana, con ordinanza del 26.1.2017, n. 24. Non può dubitarsi del fatto che utilizzare quale base giuridica l’art. 325 TFUE avrebbe indubbiamente garantito una maggiore efficacia delle misure[9], atteso che avrebbe impedito agli Stati Membri di ricorrere, non solo all’opt-out[10], ma anche ad alcune procedure di salvaguardia, tra cui il c.d. emergency-brake[11].

Tuttavia, si è preferito fondare l’intervento dell’UE a tutela dei propri interessi finanziari sull’art. 83, §2 TFUE[12]. La scelta è stata, dunque, di incidere sulle discipline penalistiche degli Stati Membri attraverso un’azione armonizzatrice, la cui efficacia è necessariamente ridotta, essendo condizionata al recepimento da parte dei singoli ordinamenti interni.

 

Il preambolo della Direttiva P.I.F.

Nel preambolo della direttiva viene chiarito che «la tutela degli interessi finanziari dell’Unione riguarda non solo la gestione degli stanziamenti di bilancio, ma si estende a qualsiasi misura che incida o che minacci di incidere negativamente sul suo patrimonio e su quello degli Stati Membri, nella misura in cui è di interesse per le politiche dell’Unione»[13].

Successivamente, l’art. 2 chiarisce l’effettiva portata della locuzione[14], da cui deriva che tutte le risorse proprie rientrano nella nozione di interessi finanziari dell’Unione. Ciò rappresenta un’innovazione rispetto all’iniziale proposta della Commissione, poiché permette di ricomprendere nell’ambito di applicazione della P.I.F. anche la materia dell’IVA[15]. Per ciò che attiene alla nozione di frode, questa viene individuata dall’art. 3. In questa sede, ci si limita ad evidenziare come, alla lett. d) del medesimo articolo, vengano ricomprese all’interno della nozione anche le azioni o omissioni in materia di entrate derivanti da risorse proprie provenienti dall’IVA[16].

 

L’impatto della Direttiva P.I.F. nell’ordinamento interno

L’ordinamento italiano ha dato piena attuazione alla direttiva con il D.Lgs. n. 75/2020, seppure alcune modifiche nel settore dei reati tributari siano state introdotte già con il D.L. n. 124/2019, convertito in L. n. 157/2019. L’esecutivo, seguendo i criteri per il recepimento contenuti nell’art. 3, co. 1 L. n. 117/2019[17], è intervenuto con modifiche puntuali[18] delle diverse fattispecie criminose già esistenti, senza introdurne di nuove, in coerenza con quanto pronosticato già nella relazione illustratrice[19] allo schema di decreto. Tra le novità introdotte, merita di essere menzionato l’ampiamento dell’ambito applicativo degli artt. 316 e 316 ter, nonché dell’art. 640, co. 2, n. 1 c.p., ricomprendendovi tra i soggetti passivi l’Unione Europea e modificandone il trattamento sanzionatorio. Per quanto riguarda le fattispecie penal-tributarie lesive degli interessi finanziari dell’Unione, è stata sancita la configurabilità del tentativo e sono stati ricompresi nei reati presupposto della responsabilità delle persone giuridiche gli artt. 4, 5 e 10 quater del D.Lgs. n. 74/2000[20]. Allo stesso modo sono stati ricompresi i delitti di peculato, di abuso d’ufficio e frode nelle pubbliche forniture, nonché i reati di contrabbando e frode in agricoltura[21].

Alla luce delle modifiche effettuate, può ragionevolmente prevedersi che l’impatto della direttiva PIF nel nostro ordinamento sarà modesto. La ragione di tale valutazione si rinviene nelle stesse modalità di recepimento. L’acriticità e l’asistematicità degli interventi legislativi inficerà ulteriormente il già ipertrofico sistema interno di repressione delle frodi, lungi dall’essere ricondotto a razionalità[22].

Informazioni

BASILE, Brevi note sulla nuova direttiva PIF. Luci e ombre del processo di integrazione UE in materia penale, in Diritto penale contemporaneo 2017, n. 12.

DELL’OSSO – PELLECCHIA, Attuazione della direttiva PIF ed estensione del perimetro dei reati tributari ex art. 231/2001, in Fisco 2020

LA VATTIATA, La nuova direttiva PIF. Riflessioni in tema di responsabilità da reato degli enti giuridici, gruppi societari e reati tributari, in Giurisprudenza Penale WEB 2019, n. 9.

MAZZANTI, La riforma delle frodi europee in materia di spese. Osservazioni a prima lettura sull’attuazione della ‘direttiva pif’ (d.lgs. 14 luglio 2020, n. 75), in Sistema Penale WEB, 23.09.2020

PARISI, Chiari e scuri nella direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione, in Giurisprudenza Penale WEB 2017, n. 9.

[1] Sul fenomeno della criminalità transnazionale in genere, si veda: https://www.dirittoconsenso.it/2019/03/06/il-crimine-transnazionale-del-narcotraffico/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2019/03/28/la-criminalita-organizzata-e-il-terrorismo/

[2] LA VATTIATA, La nuova direttiva PIF. Riflessioni in tema di responsabilità da reato degli enti giuridici, gruppi societari e reati tributari, in Giurisprudenza Penale WEB 2019, n. 9

[3] La Convenzione è stata adottata il 26 luglio 1995 ed è stata completata da tre Protocolli. A proposito della Convenzione e dell’impatto che essa ha avuto negli ordinamenti degli Stati Membri, si veda: SALAZAR, Genèse d’un droit pénal européen: la protection des intérêts financiers communautaires, in Revue international de droit pénal, 2006, p. 39 e ss.

[4] BASILE, Brevi note sulla nuova direttiva PIF. Luci e ombre del processo di integrazione UE in materia penale, in Diritto penale contemporaneo 2017, n. 12, p. 64.

[5] Art. 325 T.F.U.E.: «1. L’Unione e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell’Unione. 2. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari. 3. Fatte salve altre disposizioni dei trattati, gli Stati membri coordinano l’azione diretta a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione contro la frode. A tale fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti.  4. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, previa consultazione della Corte dei conti, adottano le misure necessarie nei settori della prevenzione e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione, al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell’Unione. 5. La Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, presenta ogni anno al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure adottate ai fini dell’attuazione del presente articolo»

[6] CGUE, 8.9.2015, causa C-105/14, Taricco I con nota di VIGANÒ, Disapplicare le norme vigenti sulla prescrizione nelle frodi in materia di IVA? Primato del diritto UE e nullum crimine sine lege in una importante sentenza della Corte di Giustizia, in www.dirittopenalecontemporaneo.it , 14.9.2015; GRISOSTOLO-SCARCELLA, ‘Trouble Always Comes in Threes’: The Taricco Case Saga and the Italian Limitation Period in VAT Fraud, in Intertax, vol. 45, issue 11, p. 701 e ss.

[7] Nel caso di specie, la Corte di Giustizia, in via pregiudiziale, è stata chiamata a pronunciarsi sul regime italiano della prescrizione in relazione ad una associazione per delinquere, finalizzata a porre in essere una serie di delitti in materia di IVA. Tralasciando la dirompente affermazione secondo cui la normativa italiana in materia di prescrizione andrebbe disapplicata, in quanto idonea ad incidere negativamente sull’efficacia della capacità punitiva dello Stato, in questa sede va evidenziato che la Corte individua nell’art. 325 TFUE il fondamento dell’azione dell’Unione Europea e degli Stati Membri in materia di contrasto alle frodi, che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, attraverso il diritto penale. Nello stesso senso si era espresso l’Avvocato Generale, Yves Bon, nelle sue conclusioni nel procedimento pregiudiziale sollevato dalla Corte Costituzionale italiana, con ordinanza del 26.1.2017, n. 24.

[8] Disponibili integralmente su: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/ALL/?uri=CELEX%3A62017CC0042.

[9] LA VATTIATA, op. cit.. Nello stesso senso: PARISI, Chiari e scuri nella direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione, in Giurisprudenza Penale WEB 2017, n. 9.

[10] A cui hanno effettivamente fatto ricorso il Regno Unito e la Danimarca.

[11] BASILE, op. cit., p. 65.

[12] Art. 83, §2 TFUE: «Allorché il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri in materia penale si rivela indispensabile per garantire l’attuazione efficace di una politica dell’Unione in un settore che è stato oggetto di misure di armonizzazione, norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni nel settore in questione possono essere stabilite tramite direttive. Tali direttive sono adottate secondo la stessa procedura legislativa ordinaria o speciale utilizzata per l’adozione delle misure di armonizzazione in questione, fatto salvo l’articolo 76».

[13] Considerando n. 1, Direttiva P.I.F..

[14] Sul punto va sottolineato che la Convenzione del 1995 non forniva una definizione positiva di «interessi finanziari» dell’Unione Europea, sicché la nozione era stata ricavata interpretativamente. Il combinato offerto dal considerando n. 1 e dall’art. 2 della direttiva P.I.F. costituisce quindi la prima definizione legislativa di «interessi finanziari dell’Unione Europea»

[15] In dottrina è stato evidenziato come tale scelta sia probabilmente legata alla netta presa di posizione della Corte di Giustizia nel menzionato caso Taricco. Si veda: PARISI, op. cit..

[16] Art. 3, lett. d), direttiva P.I.F.: «In materia di entrate derivanti dalle risorse proprie provenienti dall’IVA, l’azione od omissione commessa in sistemi fraudolenti transfrontalieri in relazione: i) all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti relativi all’IVA, cui consegua la diminuzione di risorse del bilancio dell’Unione; ii) alla mancata comunicazione di un’informazione relativa all’IVA in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero iii) alla presentazione di dichiarazioni esatte relative all’IVA per dissimulare in maniera fraudolenta il mancato pagamento o la costituzione illecita di diritti a rimborsi dell’IVA».

[17] Legge di delegazione europea.

[18] Critici su questo modo di procedere: DELL’OSSO – PELLECCHIA, Attuazione della direttiva PIF ed estensione del perimetro dei reati tributari ex art. 231/2001, in Fisco 2020, 34, 3232. Gli autori in particolar modo evidenziano l’asistematicità degli interventi e l’arbitrarietà di alcune scelte.

[19] Disponibile su: https://www.sistemapenale.it/pdf_contenuti/1594887185_relazione-illustrativa-decreto-legislativo-75-2020-attuazione-direttiva-pif-non-definitiva.pdf

[20] Più diffusamente sull’argomento: https://www.dirittoconsenso.it/2020/03/13/ingresso-reati-tributari-dlgs-231-2001/

[21] DELL’OSSO – PELLECCHIA, op. cit..

[22] In questo senso: MAZZANTI, La riforma delle frodi europee in materia di spese. Osservazioni a prima lettura sull’attuazione della ‘direttiva pif’ (d.lgs. 14 luglio 2020, n. 75), in Sistema Penale WEB, 23.09.2020.