Peculiarità e caratteristiche di uno Statuto antecedente alla Costituzione repubblicana: lo Statuto speciale della Regione siciliana

 

Introduzione storica allo Statuto speciale della Regione siciliana

Antecedente alla Costituzione repubblicana, lo Statuto speciale della Regione Siciliana (emanato con Regio Decreto del 15 maggio 1946, da Re Umberto II di Savoia e successivamente “ratificato” dal primo Parlamento repubblicano) è una peculiarità all’interno del sistema costituzionale italiano.

Partendo dall’appellativo “Regione Siciliana” e non “Regione Sicilia” come avviene per tutte le altre regioni, sia a statuto speciale che a statuto ordinario, la specialità dello statuto regionale della storica Trinacria affonda le proprie radici in un contesto storico-giuridico ben definito.

All’indomani della fine della Seconda Guerra Mondiale, quando la Sicilia era al centro di una forte rivendicazione indipendentista[1] guidata dal Movimento Indipendentista Siciliano (MIS) e dalle scorribande del famoso bandito Salvatore Giuliano, per far fronte ad un clima di forte tensioni sociali e politiche in cui associazioni di stampo mafioso come “cosa nostra” giocavano[2] (e purtroppo giocano ancora) un ruolo di non poco conto, si pensò di creare all’interno della cornice unitaria nazionale, uno statuto per garantire ai cittadini siciliani una particolare forma di autogoverno.

Pensata dai famosi giuristi siciliani Salvatore Aldisio, Giuseppe Alessi, Giovanni Guarino Amella e Enrico La Loggia, l’autonomia speciale della Regione Siciliana fu messa nero su bianco dalla Consulta Regionale Siciliana, un’assemblea non elettiva di tipo costituente in cui erano rappresentate tutte le forze politiche, economiche e sindacali della Sicilia.

Poiché lo Statuto speciale della Regione Siciliana nasce quasi come fosse un accordo di origine pattizia tra lo Stato italiano e la Sicilia, esso fu prima “approvato” (in realtà si trattava di un semplice parere) dalla Consulta nazionale[3] e successivamente recepito all’interno della Costituzione repubblicana all’articolo 116, comma 1[4] dal primo Parlamento con Legge costituzionale n. 2 del 1948.

 

Peculiarità e forma di governo

Lo Statuto speciale della Regione Siciliana (al netto delle modifiche susseguitesi dal 1946 ad oggi) è composto da 46 articoli.

Fulcro del sistema di governo autonomistico è l’Assemblea Regionale Siciliana (ARS), la cui peculiarità, oltre che dal nome che ricorda altre famose assemblee legislative (prima tra tutte l’Assemblea Nazionale Francese[5]), deriva dal fatto che ai suoi componenti è consesso il titolo onorifico di Deputato. I Deputati dell’ARS esercitano un potere legislativo molto ampio, sia di tipo esclusivo[6] che di tipo attuativo[7].

Fino alla riforma[8] del Titolo V della Costituzione, il potere legislativo esercitato dall’Assemblea Regionale Siciliana era il più forte dopo quello riconosciuto al Parlamento nazionale.

Soffermandoci invece la forma di governo, è bene  far presente che fino al 1999 la Regione Siciliana ha adottato un sistema di tipo parlamentare-assembleare[9], con il Presidente e i membri della Giunta eletti singolarmente in seno all’ARS. Nel 2001, a seguito della spinta riformista iniziata nel resto d’Italia all’inizio degli anni novanta con l’elezione diretta dei sindaci prima e dei presidenti di regione poi, a partire dal la forma di governo assembleare della Regione Siciliana si è trasformata in neo-parlamentare, con un Presidente eletto a suffragio universale e diretto contestuale al rinnovo dell’assemblea legislativa.

Tale mutamento della forma di governo, ha introdotto anche nello Statuto speciale della Regione Siciliana il principio giuridico già utilizzato per i Comuni dell’aut simul stabunt aut simul cadent[10], letteralmente traducibile in “così come essi insieme stanno, essi insieme cadono”.

Cosa ha comportato tutto questo? L’esistenza (o il meglio rimanere in carica) di uno dei due organi è attualmente condizionata dalla resistenza reciproca. Ciò significa che l’eventuale sfiducia nei confronti del Presidente della Regione, comporta inevitabilmente la decadenza dell’ARS, così come le dimissioni del capo dell’esecutivo regionale, comportano la cessazione in carica dell’assemblea legislativa.

 

Il Presidente della Regione Sicilia e la giunta regionale

Soffermandoci ora sulla figura del capo dell’esecutivo regionale, è bene far notare come l’autonomia speciale riconosca a quest’ultimo dei poteri singolari rispetto agli altri suoi omonimi regionali.

Infatti, secondo quanto previsto dall’articolo 21 dello Statuto speciale della Regione Siciliana “Il Presidente è capo del Governo regionale e rappresenta la Regione. Egli rappresenta altresì nella Regione il Governo dello Stato, che può tuttavia inviare temporaneamente propri commissari per l’esplicazione di singole funzioni statali. Col rango di Ministro partecipa al Consiglio dei Ministri con voto deliberativo nelle materie che interessano la Regione.”

La portata di quest’articolo è rimasta in gran parte inattuata. Tuttavia le potenzialità riconosciute al vertice del Governo regionale danno ancora una volta l’idea di quanto particolare possa essere questa forma di autonomia regionale, soprattutto per quanto riguarda i rapporti con lo Stato centrale.

L’aver elevato il Presidente della Regione al rango di Ministro quando partecipa al Consiglio dei Ministri su materie che interessano la Sicilia, ci aiuta infatti a capire intrinsecamente la natura originale dell’autonomia affermata dallo Statuto speciale della Regione Siciliana, più assimilabile a quella di un’entità originariamente autonoma all’interno di uno Stato federale, che non è quella di un ente derivato.

Per quanto riguarda invece le particolarità dell’organo collegiale esecutivo della Regione Siciliana, vale a dire la Giunta regionale, è bene evidenziare come gli assessori della Trinacria, rispetto a quanto previsto per i loro omonimi “ordinari”, non rilevino solo in quanto membri di un organo collegiale[11]. Citando Temistocle Martines “nelle Regioni ad autonomia speciale, l’assessore rileva oltre che come membro del collegio, altresì come titolare di un ufficio monocratico; in tale vesto è pertanto abilitato, nell’esercizio di competenze proprie, ad adottare provvedimenti (relativi al ramo di amministrazione assegnatogli) dotati esterna[12].”

 

Lo Statuto oggi e le parti di esso rimaste in gran parte inattuate

Come già anticipato precedentemente, la riforma del Titolo V ha di fatto quasi equiparato le regioni a statuto ordinario a quelle speciali.

Tuttavia, nonostante l’introduzione di una maggiore potestà legislativa in capo alle regioni ordinarie, lo Regione Siciliana mantiene ancora ad oggi alcune specialità che la rendono unica all’interno di tutto il panorama costituzionale italiano.

Di particolare interesse è senz’altro quanto previsto dallo Statuto speciale della Regione Siciliana all’articolo 23: “Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione. Le Sezioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti svolgeranno altresì le funzioni, rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di accordo, dai Governi dello Stato e della Regione. I ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della Regione, sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato.”.

Posto che la norma poc’anzi detta è rimasta disattesa per quanto riguarda la giurisdizione ordinaria e costituzionale (ma non per quella contabile e amministrativa[13]), è indubbio che l’autonomia in ambito giudiziario concessa alla Sicilia, l’avvicini più ad una specie Stato federato interno alla Repubblica Italiana che non ad un ente territoriale da essa derivato.

Di particolare interesse per la nostra analisi è anche l’articolo 31[14], che nell’affidare il mantenimento dell’ordine pubblico, a mezzo della Polizia di Stato, al Presidente della Regione, stabilisce che quest’ultima, all’interno dei confini regionali, dipenda disciplinarmente, per l’impiego e l’utilizzazione, dal Governo regionale.

Tale articolo, rimasto quasi totalmente inattuato dal 1946 per mancanza di norme attuative, ha conosciuto recentemente nuova vitalità grazie all’attuale Presidente della Regione Nello Musumeci, il quale ha portato alla ribalta l’applicazione integrale di questo parte sicuramente importante e caratteristica dello Statuto speciale della Regione Siciliana.

Passando ora all’analisi di quelle parti della “legge fondamentale” siciliana di fatto completamente inattuate se non addirittura abrogate, è bene soffermarsi sulle norme riguardanti la così detta Alta Corte.

Prima ancora che i costituenti nazionali pensassero ad una corte di legittimità costituzionale, la Consulta Regionale Siciliana stabilì all’articolo 24 dello Statuto che fosse “istituita in Roma un’Alta Corte con sei membri e due supplenti, oltre il Presidente ed il Procuratore generale, nominati in pari numero dalle Assemblee legislative dello Stato e della Regione, e scelti fra persone di speciale competenza in materia giuridica (..)”.

Tale corte avrebbe dovuto, ai sensi dell’articolo 25, giudicare la legittimità costituzionale e statutaria sia delle norme emanate dall’Assemblea regionale che di quelle emanate dallo Stato. Di fatto mai entrata in funzione, nel 1957 la Corte Costituzionale (un anno dopo il suo insediamento) ha stabilito con sentenza n. 38 che la competenza in materia di giurisdizione costituzionale attribuita all’Alta Corte per la Sicilia dall’art. 25 dello Statuto debba ritenersi assorbita in quella della Corte Costituzionale. Secondo le motivazioni della Supremo Tribunale di legittimità costituzionale, quella dell’Alta Corte era infatti da ritenere una competenza provvisoria destinata a scomparire con l’entrata in funzione della Corte Costituzionale, così come peraltro previsto dalla VII disposizione transitoria, I comma, della Costituzione[15].

Di particolare interesse sono infine le così dette norme economiche dello Statuto speciale della Regione Siciliana, che all’articolo 37, I comma, stabiliscono che “Per le imprese industriali e commerciali, che hanno la sede centrale fuori del territorio della Regione, ma che in essa hanno stabilimenti ed impianti, nell’accertamento dei redditi viene determinata la quota del reddito da attribuire agli stabilimenti ed impianti medesimi.” e che all’articolo 38 sanciscono che:  “Lo Stato verserà annualmente alla Regione, a titolo di solidarietà nazionale, una somma da impiegarsi, in base ad un piano economico, nell’esecuzione di lavori pubblici. Questa somma tenderà a bilanciare il minore ammontare dei redditi di lavoro nella Regione in confronto alla media nazionale. Si procederà ad una revisione quinquennale della detta assegnazione con riferimento alle variazioni dei dati assunti per il precedente computo.”

 

Tali disposizioni, che avrebbero probabilmente garantito alla Sicilia un disagio economico-sociale assai minore rispetto a quello che ha vissuto e che vive tutt’ora, non sono mai state attuate per mancanza di volontà politica sia in capo alla Regione che in capo allo Stato.

 

Conclusioni

Se dovessimo azzardare un paragone con altri ordinamenti regionali o addirittura federali, potremmo dire che la Sicilia è per l’Italia quello che la Catalogna è per la Spagna o il Quebec per il Canada.

Molti sostengono che le recenti vicissitudini del regionalismo italiano richiedano una profonda revisione dello stesso che vada addirittura verso un’abolizione de facto delle regioni a statuto speciale.

Per quanto una revisione del Titolo V della Costituzione sia oltremodo necessaria anche alla luce della gestione sanitaria della pandemia da Covid19, chi scrive è dell’idea che l’autonomia siciliana sia un unicum che vada comunque preservato. È innegabile che anche all’interno del sistema giuridico siciliano ci siano delle storture da limare e modificare. Tuttavia i principi ispiratori che hanno portato alla specialità costituzionale della Sicilia devono essere preservati per dare nuovo vigore anche alle autonomie regionali del resto d’Italia.

Informazioni

T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di Diritto Regionale, Giuffrè, 2019

F. Pacilè, Le varie forme di governo parlamentare, DirittoConsenso, 2020

G. Pasquino, Partiti, istituzioni, democrazie, Il Mulino, 2014

[1] Esisteva addirittura un movimento d’opinione che chiedeva l’annessione della Sicilia agli Stati Uniti d’America.

[2] L’influenza e il ruolo di “cosa nostra” negli anni immediatamente successivi allo sbarco delle Forze Alleate è ormai da anni un fatto conclamato da numerose ricerche storiche e inchieste giudiziarie.

[3] L’assemblea legislativa non elettiva in cui erano presenti tutti i partiti del Comitato di Liberazione Nazionale (CNL) e che traghettò l’Italia dalla caduta del regime fascista all’elezioni dell’Assemblea Costituente.

[4] “Il Friuli Venezia Giulia la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale”.

[5] La camera bassa della Repubblica Francese.

[6] Articolo 14 dello Statuto Regione Siciliana: ” L’Assemblea, nell’ambito della Regione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano, ha la legislazione esclusiva sulle seguenti materie:

a) agricoltura e foreste;

b) bonifica;

c) usi civici;

d) industria e commercio, salva la disciplina dei rapporti privati;

e) incremento della produzione agricola ed industriale; valorizzazione, distribuzione, difesa dei prodotti agricoli ed industriali e delle attività commerciali;

f) urbanistica;

g) lavori pubblici, eccettuate le grandi opere pubbliche di interesse prevalentemente nazionale;

h) miniere, cave, torbiere, saline;

i) acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere pubbliche di interesse nazionale;

l) pesca e caccia;

m) pubblica beneficenza ed opere pie;

n) turismo, vigilanza alberghiera e tutela del paesaggio; conservazione delle antichità e delle opere artistiche;

o) regime degli enti locali e delle circoscrizioni relative;

p) ordinamento degli uffici e degli enti regionali;

q) stato giudico ed economico degli impiegati e funzionari della Regione, in ogni caso non inferiore a quello del personale dello Stato;

r) istruzione elementare, musei, biblioteche, accademie;

s) espropriazione per pubblica utilità.”

[7] Articolo 17 dello Statuto Regione Siciliana: “Entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato, l’Assemblea regionale può, al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli interessi propri della Regione, emanare leggi, anche relative all’organizzazione dei servizi, sopra le seguenti materie concernenti la Regione:

a) comunicazioni e trasporti regionali di qualsiasi genere;

b) igiene e sanità pubblica;

c) assistenza sanitaria;

d) istruzione media e universitaria;

e) disciplina del credito, delle assicurazioni e del risparmio;

f) legislazione sociale: rapporti di lavoro, previdenza ed assistenza sociale, osservando i minimi stabiliti dalle leggi dello Stato;

g) annona;

h) assunzione di pubblici servizi;

i) tutte le altre materie che implicano servizi di prevalente interesse regionale.”

[8] V. Legge Costituzionale n. 3 del 2001.

[9] V. G.Pasquino, Partiti, istituzioni, democrazie, Il Mulino, 2014.

[10] Sull’argomento: http://www.dirittoconsenso.it/2020/04/10/le-varie-forme-di-governo-parlamentare/ .

[11] Nelle regioni ordinarie gli assessori sono chiamati a svolgere solo attività funzionalmente connesse alla loro qualità di membri della giunta, preparando ovvero portando ad esecuzione le deliberazioni del collegio.

[12] T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di Diritto Regionale, Giuffrè, 2019.

[13] Grazie all’autonomia speciale in Sicilia le funzioni del Consiglio di Stato sono esercitate dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana.

[14] Articolo 31 dello Statuto Regione Siciliana: “Al mantenimento dell’ordine pubblico provvede il Presidente della Regione a mezzo della polizia dello Stato, la quale nella Regione dipende disciplinarmente, per l’impiego e l’utilizzazione, dal Governo regionale. Il Presidente della Regione può chiedere l’impiego delle forze armate dello Stato.

Tuttavia il Governo dello Stato potrà assumere la direzione dei servizi di pubblica sicurezza, a richiesta del Governo regionale, congiuntamente al Presidente dell’Assemblea e, in casi eccezionali, di propria iniziativa, quando siano compromessi l’interesse generale dello Stato e la sua sicurezza.

Il Presidente ha anche diritto di proporre, con richiesta motivata al Governo centrale, la rimozione o il trasferimento fuori dell’Isola, dei funzionari di polizia.

Il Governo regionale può organizzare corpi speciali di polizia amministrativa per la tutela di particolari servizi ed interessi.”

[15] “Fino a quando non sia emanata la nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione, continuano ad osservarsi le norme dell’ordinamento vigente.”