Le funzioni della Corte dei conti fra giurisdizione e controllo

L’articolo mette in luce le principali funzioni della Corte dei conti muovendo i propri passi dalla Costituzione per arrivare alle norme di dettaglio

 

Premessa generale

La Corte dei conti è un organo a rilevanza costituzionale, regolato dagli articoli 100 e 103 della Costituzione. Da una loro prima lettura notiamo che le funzioni della Corte dei conti sono sia di controllo che giurisdizionali. Si tratta di competenze che, come cercheremo di spiegare nel corso dello scritto, sono solo all’apparenza antinomiche. Infatti il Legislatore ha voluto costituire un organo con capacità peculiari e specialistiche, che hanno necessità di essere assolte da una struttura “ad hoc”.

 

La funzione giurisdizionale

Fra le funzioni della Corte dei conti iniziamo l’analisi da quella giurisdizionale. L’art. 103 co. 2 della Costituzione statuisce che: ”la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”. Ciò significa che alla magistratura contabile sono riservati i giudizi di responsabilità amministrativa per danno erariale ed i cosiddetti giudizi di conto (relativi alla responsabilità contabile).

Entrambi i procedimenti per l’accertamento delle dette responsabilità sono regolati nel d.lgs. 174 del 26 agosto 2016, comunemente denominato come il “Codice di giustizia contabile”. Si tratta del codice più giovane del nostro ordinamento, che richiama al suo interno i principi di effettività[1], di ragionevole durata del processo[2] e di giusto processo[3]. Inoltre, il rinvio esplicito alla conformazione ai principi di diritto europeo rappresenta una rilevante evoluzione rispetto ai codici classici.

Iniziando dal giudizio di accertamento della responsabilità amministrativa, il procedimento è atto a riscontrare se sia imputabile una qualche responsabilità al funzionario o all’incaricato di pubblico servizio. Questo viene verificato attraverso un processo in cui riveste un ruolo assai rilevante il Procuratore. Quest’ultimo ha il compito di “iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’azione di danno erariale, a fronte di specifiche e concrete notizie di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge”[4]. Qualora vi sia necessità, il magistrato requirente può avvalersi di un nucleo della Guardia di Finanza, costituito appositamente per la procura contabile. Durante la fase delle indagini vige il segreto istruttorio e, di conseguenza, l’indagato non è a conoscenza della procedura a suo carico. Inoltre, in conformità con la nuova normativa a tutela del “whistleblowing”, colui che ha effettuato la segnalazione non viene menzionato durante l’indagine e l’eventuale successiva fase del processo.

Peculiarità del giudizio dinnanzi la Corte dei Conti è che il Procuratore, prima di notificare l’atto di citazione, ha l’obbligo di convocare l’imputato per dargli la possibilità di discolparsi. Qualora ciò non avvenga, l’atto di citazione è l’inizio della fase processuale. Il Procuratore che accusa l’imputato ha l’onere di provare tutti gli elementi della responsabilità: la condotta dannosa; il rapporto di servizio; l’elemento psicologico (almeno la colpa grave, come confermato dalla sentenza della Corte Costituzionale n°371 del 20 novembre 1998); il nesso di causalità (giudizio di prevedibilità “ex ante” dell’evento).

Oltre al primo grado, il Legislatore ha previsto sia l’appello sia il ricorso per Cassazione che è ammesso solo per motivi di giurisdizione[5], come stabilito dalla Carta Costituzionale. Il giudice di legittimità può essere adito solo per verificare se la Corte dei conti ha “correttamente utilizzato il potere di giudicare”[6].

 

Il giudizio contabile: a cosa serve?

A questo punto passiamo all’analisi del giudizio contabile, che è volto ad accertare la regolarità del rendiconto redatto da colui che ha maneggiato danaro o valori pubblici. Si tratta di una responsabilità che oggi ha le medesime caratteristiche di quella amministrativa sia da un punto di vista soggettivo sia da quello oggettivo. In quest’ottica comprendiamo che la responsabilità contabile sorge all’”esistenza di un effettivo inadempimento, addebitabile a dolo o colpa grave dell’agente”[7]. In aggiunta consideriamo che l’imputato subisce delle conseguenze patrimoniali sfavorevoli solo se “il conto, così come reso, non consente di verificare la regolarità della gestione del denaro o dei beni da parte del contabile”[8].

 

La funzione di controllo

A questo punto, continuando l’analisi delle funzioni della Corte dei conti, passiamo alla disamina della competenza di controllo. L’art 100 co.2 della Costituzione recita che: ”la Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”.

Possiamo schematizzare le funzioni della Corte dei conti nel campo del controllo nei confronti dello Stato in tre categorie:

• Il controllo preventivo sugli atti del Governo

La dottrina e la giurisprudenza hanno dibattuto a lungo sulla classificazione del termine “atti del Governo”. Difatti si riteneva che dovessero essere esclusi dal controllo tutti gli atti normativi, poiché vi era il rischio di far influenzare il potere esecutivo da quello giudiziario. Per questa ragione il Legislatore ha tipizzato quali fossero gli atti dell’esecutivo soggetti al controllo della Corte all’art.3 co. 1 della l.20/1994 e fra essi possiamo ricordare: le direttive generali per l’indirizzo e lo svolgimento dell’attività amministrativa; i provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare e  gli atti che il Presidente del consiglio richieda di sottoporre temporaneamente a controllo preventivo o che la Corte dei conti deliberi di assoggettare, per un periodo determinato, a controllo preventivo, in relazione a situazioni di continua e diffusa irregolarità rilevate in sede di controllo successivo. Il visto dato per certificare la legittimità è un atto autonomo dal quale “dipende l’efficacia del provvedimento sotto controllo”[9].

• Il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato

Il compito è quello di verificare se gli organi deputati alla gestione dei fondi pubblici sono riusciti o meno a perseguire gli obiettivi che si erano prefissati, nonché a valutare l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa. Oggi è altrettanto importante che la Corte accerti il raggiungimento dell’equilibrio di bilancio, come prescritto dall’art.81 della Costituzione[10].

• Il controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria

È il controllo che la Corte dei conti effettua nei confronti degli enti collettivi in cui lo Stato detiene una partecipazione di maggioranza o totalitaria. Anche in questo caso, la “ratio” è la medesima di quella sopra descritta per il controllo del bilancio.

 

I controlli dopo la riforma del Titolo V

Con la riforma del Titolo V[11] della Costituzione, il Legislatore ha ampliato le funzioni della Corte dei conti rispetto alle Regioni ed agli Enti locali. I compiti principali possono essere riassunti in due settori:

• l’accertamento del funzionamento dei controlli interni[12] e
• la verifica della regolarità della gestione finanziaria e degli atti di programmazione.

 

È singolare la forma di controllo collaborativo che prevede l’art. 7 co. 8 della l. 131/2003 che stabilisce che “Le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini di della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrative, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane”.

Si tratta, come si comprende dal tenore letterale della norma, di una forma di controllo colloquiale che viene chiesto dall’ente interessato. Proprio questa atipicità delinea la natura singolare della Corte dei conti che si raffigura come un controllore collaborativo che ha come precipuo scopo quello di aiutare il controllato e non quello di sanzionarlo.

 

Conclusioni sulle funzioni della Corte dei conti

La breve analisi mette in risalto che la Corte dei conti è la “la suprema magistratura di controllo”[13], che è caratterizzata dalla funzione giurisdizionale e da quella di controllo. Come si è visto il Legislatore ha costituito un organo indipendente dall’amministrazione, ma allo stesso tempo capace di collaborare. Quest’ultima particolarità è stata messa in rilievo con la riforma del Titolo V, che ha rafforzato l’incidenza delle sezioni regionali della Corte dei Conti.