I poteri e le competenze dell’ANAC, l’Autorità Nazionale Anticorruzione

 

Cos’è l’Autorità Nazionale Anticorruzione?

L’autorità nazionale anticorruzione (ANAC) è un’autorità amministrativa indipendente, ovvero un soggetto pubblico dotato di personalità giuridica e indipendente da altri organi dello Stato.

Il suo compito principale è quello di prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione e nelle società partecipate e controllate. È un unicum nel nostro ordinamento, ha dei profili di atipicità dovuti all’ampiezza dei poteri e delle materie di sua competenza. In questo articolo si analizzeranno i poteri dell’ANAC nel settore della prevenzione e del contrasto alla corruzione.

 

L’evoluzione dell’Autorità

La prima autorità istituita nell’ordinamento italiano risale alla legge Merloni, n.109 del 1994. Questa legge, infatti, creava l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici con l’esclusiva funzione di vigilanza sui contratti pubblici. La legge successiva, la n. 163/2006, amplia i compiti e le funzioni dell’Autorità e ne modifica la denominazione in Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. L’Autorità, con la riforma del 2006, non cambia natura e sostanza, in quanto rimane conforme al modello della legge Merloni che prevedeva un’autorità di controllo e vigilanza, ma le vengo attribuiti nuovi poteri, i quali non sono più limitati alla sola vigilanza ma ricomprendono anche potestà informative, ispettive e sanzionatorie.

L’ANAC nasce dalla trasformazione di un altro organismo pubblico: la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT). Quest’organo era stato istituito nell’ordinamento con il d.lgs. 150/2009 con il compito di migliorare le performance della pubblica amministrazione e di favorire la trasparenza in ottica di prevenzione della corruzione. La legge cd. Severino, n. 190/2012, ha ampliato i poteri del CIVIT e ha cambiato la sua denominazione in Autorità nazionale anticorruzione.

Nel 2014 con il d.l. n. 90 l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture è stata soppressa e le sue funzioni e compiti sono stati trasferiti all’ANAC.

Ad oggi, riassumendo, l’Autorità nazionale anticorruzione opera in ottica di contrasto alla corruzione, vigila sull’osservanza della disciplina dei contratti pubblici e promuove la trasparenza.

 

L’ANAC oggi: composizione e poteri

L’Autorità è un organo collegiale composto da un presidente e da quattro componenti eletti tra persone di spiccata professionalità ed esperienza. Tutte queste figure vengono nominate con decreto dal Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri e previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti.

Le competenze dell’ANAC riguardano principalmente tre ambiti:

  1. la prevenzione alla corruzione,
  2. la trasparenza amministrativa e
  3. i contratti pubblici.

 

In quest’ultimo campo ha poteri di regolamentazione, i quali implicano la possibilità per l’ANAC di intervenire direttamente, superando in questo modo il limite che gli era sempre stato riconosciuto in passato.

Altre funzioni attribuite all’Autorità sono di promozione dell’efficienza, di facilitazione allo scambio di informazioni tra stazioni appaltanti e di vigilanza nel settore degli appalti pubblici con poteri anche di controllo, raccomandazione e di tipo sanzionatorio.

 

La prevenzione alla corruzione

L’ANAC ha il compito di analizzare i fattori e i comportamenti che possono favorire il fenomeno corruttivo nelle pubbliche amministrazioni. Questa analisi permette all’Autorità di individuare e scegliere gli interventi e i mezzi utili per prevenirla e contrastarla[1].

Ogni anno l’ANAC deve redigere il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA), che è un atto di indirizzo per le amministrazioni. Queste ultime sono chiamate ad adottare misure concrete ed effettive in ottica di prevenzione della corruzione. Nel Piano sono indicate le aree a rischio corruzione e le misure che possono essere adottate dalle pubbliche amministrazioni, però, a causa delle specificità di ciascuna amministrazione, non viene imposto l’adozione di misure uniformi ma viene rimesso ad ogni ente l’individuazione dei rimedi più adeguati. Il Piano, infatti, obbliga i destinatari ad analizzare le aree di rischio e ad adottare misure che in concreto possano limitare e prevenire il fenomeno corruttivo.

L’adozione di queste misure da parte delle pubbliche amministrazioni viene comunicata all’Autorità con il Piano Triennale di prevenzione della corruzione (PTPC). È un documento di natura programmatica nel quale vengono indicate le misure concrete per implementare la tutela. Esempi di contenuto del Piano Triennale di prevenzione della corruzione sono: piani di formazione del personale, codici di comportamento e sistemi di rotazione dei dirigenti.

I poteri dell’ANAC però non si esauriscono solo con il dare delle indicazioni attraverso il Piano Nazionale Anticorruzione. Sono ricompresi anche compiti di vigilanza e controllo sull’effettiva applicazione delle misure adottate. In quest’ottica l’ANAC può richiedere la trasmissione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, può ordinare che vengano adottate le misure del Piano Nazionale Anticorruzione e che cessino dei comportamenti incompatibili con la finalità di prevenzione della corruzione. All’Autorità sono inoltre attribuiti compiti di vigilanza sulle nomine di incarichi particolarmente rilevanti all’interno delle pubbliche amministrazioni, quali possono essere gli incarichi di vertice.

 

Contratti pubblici

In quest’ambito l’Autorità Nazionale Anticorruzione è dotata di poteri e prerogative molto ampie, poiché questo settore è quello a più alto rischio di corruzione. Il compito principale dell’ANAC è ridurre il rischio che le risorse destinate alla realizzazione di una certa opera vengano impiegate in modo improprio.

Essendo attribuiti all’ANAC molteplici poteri, verranno analizzati nel dettaglio solo alcuni di questi, nello specifico il potere di vigilanza, di ispezione e di sanzione, però devono essere portati all’attenzione anche altri. Il potere di regolazione che si esplica nell’adozione di linee guida, come possono essere dei bandi-tipo o contratti-tipo, che indirizzano l’azione delle pubbliche amministrazioni. Il potere di segnalare al Governo e al Parlamento fenomeni particolarmente gravi di inosservanza o di applicazione distorta della normativa in materia di contratti pubblici.  Infine, il potere di precontenzioso che si esprime con la redazione di pareri, i quali possono essere anche vincolanti, per controversie sorte nella fase di affidamento dei contratti pubblici.

 

La vigilanza nei contratti pubblici

I poteri di vigilanza dei contratti pubblici sono diversi e molto ampi sia sotto il profilo oggettivo, intendendo il contenuto del controllo, sia sotto il profilo soggettivo, riguardando indifferentemente operatori pubblici e privati.

Una prima funzione di vigilanza concerne il rispetto della disciplina legislativa in modo da assicurare la regolarità delle procedure di affidamento. Questa funzione è quella più risalente, essendo già prevista dall’istituzione della prima Autorità nel 1994. L’ANAC, infatti, vigila sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sia nei settori ordinari che nei settori speciali, e controlla altresì i contratti esclusi da questa categoria, i quali devono in ogni caso rispettare i principi generali della pubblica amministrazione.

Un’altra funzione di vigilanza riguarda l’economicità dell’esecuzione dei contratti pubblici, in modo tale che non derivi un pregiudizio alla pubblica amministrazione. Questo comporta, nel caso in cui l’ANAC accerti una violazione o un’irregolarità nell’esecuzione, un obbligo in capo all’Autorità stessa di segnalare agli organi di controllo.

L’ANAC vigila anche sulle procedure di affidamento. La sua attenzione si focalizza sul rispetto delle procedure, così come statuite dalle leggi, sul divieto di affidamento dei contratti attraverso procedure diverse da quelle ordinarie e sulla corretta applicazione della disciplina derogatoria nei casi di urgenza.

È prevista una speciale ipotesi di vigilanza, la cd. vigilanza collaborativa tra ANAC e stazione appaltante. Questa vigilanza si concretizza con la possibilità di stipulare, nei casi di affidamenti di particolare interesse, dei protocolli di intesa con le stazioni appaltanti. Questo consente di supportare queste stazioni nella gestione dell’attività e nella predisposizione di atti riguardanti la gara. Gli ambiti nei quali è stata attivata la vigilanza collaborativa sono quelli dei grandi eventi, come possono essere le Olimpiadi o l’EXPO del 2015, ma anche nei casi di calamità naturali o di realizzazione di infrastrutture strategiche nel territorio nazionale.

A differenza delle altre forme di vigilanza tradizionale, la vigilanza collaborativa, se effettivamente utilizzata, consente all’Autorità nazionale anticorruzione non solo di censurare ex post comportamenti illegittimi ed illeciti ma altresì di prevenire ex ante eventuali criticità valutando, in un momento antecedente alla loro adozione, la conformità degli atti di gara con evidenti benefici in termini di correttezza e trasparenza dell’azione amministrativa e conseguente deflazione del contenzioso.

 

Le ispezioni

All’Autorità nazionale anticorruzione sono attribuiti poteri ispettivi. Questi si esplicano nella richiesta di documenti, informazioni e chiarimenti sia alle stazioni appaltanti sia ad altri soggetti coinvolti nella procedura di gara.

L’ANAC nell’esercizio di questa sua prerogativa può avvalersi di altri organi dello Stato, quali ad esempio gli ispettori di finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato e la Guardia di Finanza.

Nel caso in cui, al termine delle ispezioni, abbia riscontrato delle illegalità può trasmettere gli atti alla Procura, se le violazioni sono penalmente rilevanti, oppure alla Corte dei Conti, se vi è stato un danno all’erario.

 

Il rating di legalità

L’attività di prevenzione della corruzione dell’Autorità si concretizza anche nell’attribuzione di un punteggio rilevante per il rating di legalità. Questo punteggio è il risultato dei comportamenti meritevoli tenuti dall’azienda, valutati dall’ANAC insieme all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Il rating di legalità viene attribuito ove non ci siano state sentenza di condanna, misure preventive o cautelari e consente, premiando questi comportamenti, di accedere al finanziamento delle pubbliche amministrazioni e al credito bancario in modo più agevole.

Il rating di legalità è uno degli elementi di valutazione del rating di impresa, il quale viene certificato dall’ANAC sulla base di elementi qualitativi e quantitativi che definiscono l’affidabilità dell’impresa stessa. In ottica premiale, il rating di impresa assicura una preliminare selezione dei concorrenti che precede la selezione interna alla gara.

 

Le sanzioni

Le funzioni sopra descritte non sarebbero effettive se il legislatore non avesse attribuito all’ANAC un potere sanzionatorio.

Nel caso in cui i soggetti rifiutino od omettano volontariamente delle informazioni o non esibiscano i documenti senza giustificato motivo l’Autorità può irrogare sanzioni amministrative pecuniarie, le quali partono da 250 euro e possono arrivare fino al limite massimo di 25.000.

Se i soggetti presentano delle informazioni o dei documenti non veritieri l’ANAC ha il potere di fare una sanzione amministrativa pecuniaria che va dai 500 euro ai 50.000 euro, tenendo salva l’eventuale ipotesi di responsabilità penale.

L’ANAC ha adottato uno schema di regolamento per i procedimenti sanzionatori di sua competenza. In questo testo si prevede una fase precedente al procedimento caratterizzata dalla nomina del Responsabile Unico del Procedimento e dalla richiesta di informazioni e documenti ai soggetti interessati. Il Responsabile, al termine di questi compiti, può decidere di archiviare il procedimento nel caso in cui ritenga che non ci siano i presupposti di diritto o di fatto per avviare un procedimento.

Il procedimento inizia con la comunicazione dell’avvio dell’iter e con la fase istruttoria, caratterizzata dalla possibilità di audizione e di partecipazione al procedimento. Il procedimento si conclude con l’adozione del provvedimento.

 

Alcuni dati

Da quando è stata istituita l’ANAC è diventata il perno intorno al quale ruota gran parte dell’azione di contrasto alla corruzione. Negli ultimi 5 anni (2015 – 2020), la sua attività ha comportato la pubblicazione di migliaia di atti. Nello stesso periodo, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha adottato 34 misure sanzionatorie.

Informazioni

C.E. Gallo (a cura di), Autorità e consenso nei contratti pubblici. Dalle direttive 2014 al Codice 2016, Seconda edizione, Torino, Giappichelli

E. Casetta, Manuale di Diritto Amministrativo, ultima edizione, Giuffrè

http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/

[1] Per approfondire il tema della corruzione nella pubblica amministrazione: https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/08/lotta-alla-corruzione-pubblica-amministrazione/