I mezzi di impugnazione nel processo amministrativo

Ai sensi dell’art. 91 del Codice sul processo amministrativo, costituiscono mezzi di impugnazione nel processo amministrativo l’appello, la revocazione, l’opposizione di terzo ed il ricorso in Cassazione

 

I mezzi di impugnazione nel processo amministrativo

Il Codice sul processo amministrativo (da qui in avanti, c.p.a.) individua i mezzi di impugnazione nel processo amministrativo[1]:

• Appello,
• Revocazione,
• Opposizione di terzo,
• Ricorso in Cassazione per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.

 

L’elencazione è ispirata ai principi di tassatività e tipicità, caratteristici del sistema di impugnazione nel processo civile ordinario[2], di cui all’articolo 323 c.p.c. Sulla base di tali principi, escludiamo, invece, dal novero dei mezzi di impugnazione il regolamento preventivo di giurisdizione (art. 41 c.p.c) per la sua natura di rimedio straordinario ed eccezionale.

Prima dell’entrata in vigore del Codice sul processo amministrativo, la disciplina delle impugnazioni era piuttosto scarna e lacunosa. Difatti solo nel 2010 sono stati risolti una serie di dubbi interpretativi ed applicate delle regole generali in materia. La prima questione risolta aveva ad oggetto i termini di decadenza per proporre impugnazione e furono individuati:

• Un termine breve di 60 giorni decorrenti dalla notifica della sentenza
• Un termine lungo di 6 mesi decorrenti dal deposito della sentenza in cancelleria, rilevante nel caso in cui non sia intervenuta la notifica della stessa.

 

I termini indicati sono perentori, salvo la possibilità, come avviene nel processo civile ex art 327 c.p.c, per la parte non costituita nel grado precedente di dimostrare di non aver avuto conoscenza del processo per la nullità del ricorso o della sua notifica: solo in quest’ultimo caso è ammessa un’impugnazione tardiva.

Generalmente l’impugnazione si propone con ricorso, che va notificato alla controparte nei termini indicati, presso la residenza dichiarata o il domicilio eletto da essa nell’atto di notifica della sentenza o, in difetto, presso il difensore, nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto per il giudizio. Infine, alla notifica dell’impugnazione segue il suo deposito presso la cancelleria del giudice adito.

 

Le impugnazioni incidentali

Altra questione risolta con l’avvento del Codice riguarda le impugnazioni incidentali.

Esse devono essere proposte nello stesso giudizio, ai fini della realizzazione di esigenze di economia processuale e per consentire a tutte le parti di confrontarsi in un unico giudizio, evitando, inoltre, decisioni contrastanti.

A tal proposito, il secondo comma dell’articolo 96 c.p.a., richiamando l’articolo 333 c.p.c, dispone che “chi abbia ricevuto la notifica dell’impugnazione di una sentenza, dovrà proporre le proprie doglianze, nei confronti della stessa sentenza, mediante un’impugnazione incidentale nel medesimo processo.”

Il Codice, inoltre, effettua una distinzione tra:

• Cause inscindibili o tra loro dipendenti: se l’impugnazione non è stata notificata a tutte le parti, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle altre parti, fissando il termine per la notifica nei loro confronti; ma se la notifica non viene effettuata, l’impugnazione è dichiarata inammissibile.
• Cause scindibili: se l’impugnazione non è stata notificata a tutte le parti, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle altre parti, fissando il termine per la notifica nei loro confronti; in questo caso però se la notifica non viene effettuata, il giudizio rimane in sospeso fino alla scadenza del termine entro il quale la parte non intimata avrebbe potuto a sua volta proporre impugnazione.

 

L’impugnazione incidentale di regola deve essere notificata alle altre parti nel termine di 60 giorni dalla notifica della prima impugnazione e comunque prima della decorrenza dei termini per il passaggio in giudicato della sentenza.

 

L’appello al Consiglio di Stato (art. 100 c.p.a.)

Il primo dei mezzi di impugnazione del processo amministrativo è l’appello al Consiglio di Stato. L’appello viene definito come un mezzo di impugnazione a critica libera, con cui la parte soccombente può far valere errori e vizi della sentenza di primo grado. Inoltre, ha carattere rinnovatorio, perché la decisione del Consiglio di Stato si sostituisce a quella del TAR ed ha portata generale, essendo idoneo ad inlfuenzare anche l’assetto degli altri mezzi di impugnazione.

Sono legittimate a proporre l’appello le parti necessarie del giudizio di I grado e il cosiddetto interventore ad opponendum nel giudizio di primo grado, quando risulta titolare di una posizione giuridica autonoma rispetto alle altre parti.

Ai fini della presentazione dell’appello è necessario che la parte abbia interesse ad appellare, per cui si intende l’interesse di chi sia risultato soccombente, in tutto o in parte, nel grado precedente del giudizio.

Nei confronti delle sentenze non definitive, la parte ha la possibilità di proporre appello, ma può anche riservarsi di impugnare la sentenza non definitiva unitamente a quella non definitiva. Difatti il c.p.a. ha riconosciuto l’istituto della riserva d’appello (art. 103 c.p.a.), che va proposta con atto notificato alle altre parti, entro il termine fissato per l’appello e va depositato, nei successivi 30 giorni presso il TAR.

L’articolo 101 c.p.a. indica il contenuto del ricorso:

• Generalità del ricorrente e del difensore;
• Identità delle parti contro cui è proposto appello;
• Individuazione della sentenza impugnata;
• Esposizione sommaria dei fatti;
• Conclusioni;
• Sottoscrizione del difensore con indicazione della procura speciale.

 

Nel ricorso ma devono essere enunciate anche le specifiche censure contro la relativa pronuncia del giudice di primo grado. Pertanto, l’appellante non può limitarsi a riproporre le sue ragioni, già disattese dal giudice di primo grado, ma deve formulare una critica specifica alla sentenza di primo grado: a pena di inammissibilità deve enunciare le ragioni per le quali ritiene che la sentenza non sia corretta o condivisibile.

L’appello consente di ottenere dal giudice di II grado il riesame della decisione del grado precedente, per cui il giudice del Consiglio di Stato deve poter conoscere e decidere la vertenza con la stessa pienezza del giudice di I grado. A questo proposito si parla di effetto devolutivo dell’appello, indicando la riproposizione automatica in appello, delle questioni già sollevate in I grado.

Altro profilo importante in tema di impugnazioni è rappresentato dal concetto dei “nova”, con cui viene data la possibilità alla parte di colmare eventuali manchevolezze della sua difesa nel I grado, proponendo censure, eccezioni o mezzi di prova. Con l’appello al Consiglio di Stato non è ammessa la presentazione di nuovi motivi, né di domande nuove ma sono ammessi esclusivamente i motivi aggiunti concernenti vizi che emergono da documenti conosciuti per la prima volta in appello.

 

Lo svolgimento del giudizio di appello

L’appello contro una sentenza del TAR deve essere proposto con ricorso al Consiglio di Stato, da notificarsi, entro 60 giorni dalla notifica della sentenza. Se invece la sentenza non è stata notificata, il termine per la notifica è di 6 mesi dalla data di pubblicazione della stessa. L’appello deve essere notificato alle altre parti del giudizio di I grado, osservando le regole per la notifica delle impugnazioni del processo civile. Nei 30 giorni successivi alla notifica, il ricorso deve essere depositato presso la segreteria del Consiglio di Stato. Il deposito dà luogo alla pendenza del giudizio e le parti possono costituirsi in giudizio depositando una memoria di costituzione entro il termine di 60 giorni dalla notifica dell’appello.

Le altre fasi seguono le regole del giudizio di I grado, giungendo infine alla fase della decisione, in cui la sentenza del Consiglio di Stato può annullare o riformare la pronuncia del grado inferiore. Gli effetti che la sentenza produce sono contemplati dall’articolo 336 c.p.c:

• effetto espansivo interno: sono travolti, oltre ai capi riformati o annullati, anche quelli che sono conseguenza necessaria di questi, rispetto a cui non sono autonomi;
• effetto espansivo esterno: la riforma o l’annullamento di un capo di sentenza travolge gli atti che la parte soccombente abbia posto in essere in esecuzione del capo stesso. Questi effetti non sono direttamente previsti nel c.p.a., ma la dottrina li ritiene pacificamente ammissibili anche con riferimento al giudizio d’appello amministrativo.

 

La revocazione (art. 106 c.p.a.)

Secondo mezzo di impugnazione è la revocazione, ammesso dall’articolo 106 c.p.a. contro le sentenze del TAR o del Consiglio di Stato, ma la cui disciplina rinvia all’art. 395 c.p.c.

I casi di revocazione riguardano:

• la sentenza che sia effetto del dolo di una parte in danno a un’altra;
• la sentenza pronunciata in base a prove riconosciute o dichiarate false dopo la sentenza o che la parte soccombente ignorava essere state riconosciute o dichiarate false prima della sentenza;
• il caso di ritrovamento, dopo la sentenza, di uno o più documenti decisivi che la parte non aveva potuto produrre in giudizio per causa di forza maggiore o per fatto dell’avversario;
• la sentenza che sia affetta da errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa;
• la sentenza contraddittoria con altra passata in giudicato, purché non abbia pronunciato sulla relativa eccezione;
• la sentenza affetta da dolo del giudice, accertato con sentenza passata in giudicato.

 

Nella prassi la revocazione è il mezzo di impugnazione maggiormente utilizzato, trattandosi dell’unico rimedio esperibile contro le decisioni assunte in grado di appello, poiché il ricorso il Cassazione è ammesso solo per motivi di giurisdizione. Il ricorso deve essere presentato dinanzi al medesimo giudice che ha emesso la sentenza, il quale procede all’accertamento della sussistenza delle condizioni per procedere a revocazione (fase denominata iudicium riscindens). Nel caso in cui l’accertamento abbia esito positivo, il giudice adito provvede al riesame nel merito della controversia (fase denominata iudicium rescissorium). Specifichiamo però che queste due fasi non rappresentano due momenti processuali distinti, poiché il giudice si pronuncia sulla revocazione con un’unica sentenza.

Nei confronti della sentenza sono ammessi i mezzi di impugnazione previsti per la sentenza oggetto di revocazione, non è ammessa però una nuova impugnazione per revocazione.

 

L’opposizione di terzo (108 c.p.a.)

Il terzo mezzo di impugnazione è l’opposizione di terzo che rinviene la sua disciplina nell’articolo 404 c.p.c e consente al terzo di porre in discussione una sentenza passata in giudicato o comunque esecutiva che pregiudichi i propri diritti, ma sia stata pronunciata in un giudizio dal quale egli sia rimasto estraneo. L’articolo 108 del c.p.a. ha, inoltre, introdotto un’opposizione revocatoria per i creditori o gli aventi causa di una delle parti, nei confronti della sentenza che sia il risultato di collusione o di dolo a loro danno.

In base al testo originario dell’art 108 c.p.a., legittimato a proporre opposizione era soltanto il terzo titolare di una posizione autonoma e incompatibile, ma questa previsione, ritenuta incompleta, è stata successivamente modificata con il d.lgs 195/2011 che aggiunto il riferimento anche al controinteressato e al litisconsorte pretermesso. Il codice non si pronuncia sui termini per proporre opposizione ordinaria, di conseguenza vengono applicate le norme sulle impugnazioni in generale.

 

Il ricorso alla Corte di Cassazione (art. 110 c.p.a.)

L’ultimo tra i mezzi di impugnazione nel processo amministrativo è il ricorso in Corte di Cassazione.Questo è ammesso nei confronti delle sentenze del Consiglio di Stato solo per motivi di giurisdizione e per denunciare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa. La Cassazione ha accolto un’interpretazione estensiva dei motivi inerenti al ricorso per giurisdizione e non ha identificato questi soltanto sulla base della distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi, o fra interessi qualificati e non; ma ha compreso anche altre ipotesi:

• distinzione fra giurisdizione di merito e giurisdizione di legittimità, anche se tale distinzione è riconducibile alla competenza del medesimo giudice amministrativo;
• gravi irregolarità nella composizione del collegio giudicante.

 

Lo svolgimento del giudizio dinanzi alla Corte di Cassazione è regolato dalle disposizioni del c.p.c: esso va presentato nel termine di 60 giorni dalla notifica della sentenza di II grado o di 6 mesi dal deposito della decisione, in caso di mancanza di notificazione. Infine, in merito al profilo decisorio, la Cassazione si pronuncia a Sezioni Unite.