Come è strutturato il nuovo ufficio della Procura europea? Come si integrerà nel preesistente quadro europeo di cooperazione giudiziaria penale?

 

Il Regolamento europeo 2017/1939 e l’istituzione della Procura Europea

A chiunque abbia delle conoscenze anche solo rudimentali del diritto e della procedura penale è ben nota la struttura dell’attuale ordinamento giudiziario penale italiano, che si incardina su due principali figure: quella del giudice e quella del pubblico ministero. Ugualmente è nota la formale assenza di una vera e propria competenza penale dell’Unione europea.

Fatta questa premessa potrebbe risultare disorientante sentir parlare di un Pubblico Ministero europeo. Eppure non si tratta di una mera supposizione, bensì di un progetto politico-istituzionale avviato circa un quarto di secolo fa da parte della riflessione scientifica[1], il quale, dopo un iter piuttosto travagliato, ha finalmente trovato pieno compimento nel 2017. Il nuovo ufficio della Procura europea (già noto come “EPPO”, acronimo della sua denominazione inglese European Public Prosecutor’s Office) è stato infatti istituito con il regolamento UE 2017/1939[2], adottato il 12 ottobre 2017 dal Consiglio europeo ed entrato in vigore il 20 novembre dello stesso anno, ed è ad un passo dal diventare operativo.

Tale organismo trova il suo fondamento nel diritto primario dei Trattati, e più precisamente nell’art. 86, par. 1 TFUE, il quale dispone quanto segue:

“Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust. Il Consiglio delibera all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo”.

 

Prima di addentrarci nell’analisi del nuovo organismo e delle sue funzioni, è bene far luce sui due aspetti fondamentali che emergono dalla disposizione anzidetta.

 

L’ambito di competenza dell’EPPO: la persecuzione dei reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione europea

Innanzitutto va chiarito che la Procura europea non ha una competenza generale, bensì una competenza circoscritta all’ambito della persecuzione dei reati che ledono degli interessi finanziari dell’Unione europea.

In particolare, la competenza dell’EPPO è delimitata dall’art. 4 del suo Regolamento istitutivo attraverso il rinvio alla c.d. direttiva PIF[3], del 2017.

L’art. 2, par. 1 di quest’ultima direttiva afferma che:

“per «interessi finanziari dell’Unione» si intendono tutte le entrate, le spese e i beni che sono coperti o acquisiti oppure dovuti in virtù: i) del bilancio dell’Unione; ii) dei bilanci di istituzioni, organi e organismi dell’Unione istituiti in virtù dei trattati o dei bilanci da questi direttamente o indirettamente gestiti e controllati”.

 

L’istituzione di una Procura europea… “a partire da Eurojust”

L’altro aspetto sul quale è importante soffermarsi è l’indicazione prevista per la costituzione della Procura europea: “…a partire da Eurojust…” (“…from Eurojust…”). Come qualcuno ha sottolineato[4], tale indicazione ha segnato uno dei passaggi più delicati per l’opera dell’interprete e del Legislatore europeo.

L’agenzia dell’Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale, ancora nota come Eurojust[5], costituisce già da tempo uno dei soggetti più importanti, se non forse il più importante, nell’ambito della cooperazione giudiziaria penale tra gli Stati dell’Unione europea, svolgendo una funzione di coordinamento delle attività di indagine e delle azioni penali nell’ambito degli Stati membri dell’Unione.

In un primo momento il collegamento dell’EPPO ad Eurojust apparve indubbiamente sintomatico della volontà di concepire la Procura europea come una possibile evoluzione di Eurojust. Ma da un’analisi della proposta istitutiva della Procura europea[6] fu già possibile apprendere che i rapporti con Eurojust sarebbero stati risolti non nel senso della derivazione “genetico-strutturale”, ma in quella “operativo-funzionale”. Tale tesi ha trovato conferma nel testo finale del regolamento sull’EPPO, al cui considerando n. 10 è specificato che il regolamento “…dovrebbe stabilire relazioni strette tra i due organismi basate su una cooperazione reciproca…”, dando per assodata una totale autonomia funzionale e strutturale dei due organismi.

Le relazioni con Eurojust sono infatti specificamente disciplinate dall’art. 100 dello stesso Regolamento 2017/1939.

Ma perché la cooperazione con Eurojust ricopre un ruolo tanto importante per l’EPPO? Per comprenderlo è opportuno analizzare preliminarmente la modalità adottata per l’istituzione della Procura europea.

 

L’attuazione di una cooperazione rafforzata per l’istituzione dell’EPPO

Il regolamento EPPO non è stato approvato da tutti gli Stati membri dell’Unione europea, ma solamente da ventidue di essi, tra cui l’Italia[7].

Preso atto della mancanza di unanimità tra gli Stati membri dell’Unione, sulla base dell’art. 86, par. 1, comma 3 del TFUE, gli Stati interessati alla realizzazione del progetto EPPO hanno potuto attuare una cooperazione rafforzata senza restare paralizzati dall’opposizione degli altri Stati che non si sentivano pronti a seguirli.

La cooperazione con Eurojust risulta dunque fondamentale perché l’EPPO dovrà necessariamente avvalersi dell’ausilio dell’agenzia Eurojust nella trattazione dei casi transfrontalieri; nella fattispecie, non potendosene occupare direttamente, dovrà avvalersene nei casi che riguarderanno non solo uno degli Stati membri aderenti alla c.d. cooperazione rafforzata EPPO, ma anche uno o più Stati non aderenti ad essa.

Vi è da dire che non tutti i casi di competenza dell’EPPO avranno natura transfrontaliera ma, come suggerisce lo stesso art. 22 del Regolamento EPPO, relativo alla competenza materiale dello stesso ufficio, molti di essi necessariamente l’avranno. Tale articolo, infatti, prevede che rientrino nella competenza di questo nuovo organo requirente europeo le frodi IVA aventi valore complessivo di almeno 10 milioni di euro, e che siano connesse al territorio di due o più Stati membri.

 

Struttura dell’EPPO

Per quanto riguarda la sua struttura, si può brevemente osservare che la Procura europea, istituita quale “organo dell’Unione” opererà come ufficio unico con struttura decentrata. Si compone infatti di un livello centrale, con sede in Lussemburgo, costituito da:

  • un Procuratore capo (il quale è già stato nominato nel 2019, ed è il magistrato rumeno Laura Codruţa Kövesi[8]);
  • i suoi due vice;
  • un collegio, costituito dallo stesso Procuratore capo europeo, che lo presiede, e da tanti procuratori europei quanti sono gli Stati partecipanti alla cooperazione rafforzata (ossia 22);
  • un direttore amministrativo e il personale tecnico;

e di un livello decentrato, costituito da:

  • procuratori europei delegati (c.d. PED), i quali saranno scelti dal collegio sulla base di candidature presentate da ciascun Paese partecipante.

 

I PED – per il momento non ancora individuati – rivestiranno una particolare importanza nell’EPPO, perché saranno loro a condurre concretamente le indagini, a partire dalla iscrizione della notizia di reato.

Mentre ancora si discute sul numero dei PED da nominare, il 27 luglio 2020 il Consiglio ha invece nominato i 22 procuratori centrali che comporranno il Collegio del nuovo organo europeo; per l’Italia è stato nominato Danilo Ceccarelli, ex sostituto procuratore presso il Tribunale di Milano. Lo stesso Ceccarelli, peraltro, è stato di recente nominato, assieme al collega tedesco Andrés Ritter, Viceprocuratore capo dell’EPPO, andando ad affiancare la Kövesi nel suo mandato di Procuratrice capo.

 

What’s next?[9]

Secondo le previsioni l’EPPO, insediatosi ufficialmente il 28 settembre 2020, sarà operativo proprio a partire dal 2021[10]. Perché l’ufficio della Procura europea possa definitivamente entrare in funzione è necessario adesso che i singoli Stati membri partecipanti alla cooperazione rafforzata EPPO adattino l’assetto normativo interno al nuovo ufficio europeo. A tal fine l’Italia è intervenuta con la legge di delegazione europea del 2018 (legge n. 117/2019), la quale, all’art. 4, ha demandato al governo di adottare uno o più decreti legislativi per l’adeguamento della normativa nazionale al regolamento EPPO del 2017[11].

In data 2 novembre 2020 il Governo ha presentato alle Camere lo schema di decreto legislativo AG 204, per il recepimento interno del Regolamento EPPO[12]. A prescindere dal carattere di diretta applicabilità proprio del regolamento, tale adattamento interno risulta necessario al fine di introdurre armoniosamente all’interno del nostro ordinamento le nuove figure istituzionali previste dalla normativa europea[13]. Più nello specifico è emersa la necessità di individuare l’autorità competente a concludere con il Procuratore capo europeo l’accordo diretto a individuare il numero dei PED e la ripartizione funzionale e territoriale delle competenze tra gli stessi[14].

Tra gli altri sforzi di armonizzazione, sarà inoltre necessario procedere al coordinamento delle disposizioni dell’ordinamento giudiziario in materia di attribuzioni e di poteri dei titolari degli uffici del pubblico ministero, in modo da garantire i poteri di supervisione e indirizzo spettanti agli organi dell’EPPO nei procedimenti di sua competenza.

Come è stato attentamente osservato dalla dottrina, va tenuto conto, in questa fase, della difficoltà oggettiva legata alla prospettiva di una accettazione immediata di un istituto come l’EPPO nei vari ordinamenti dei paesi membri dell’Unione europea, caratterizzati da tradizioni giuridiche e sensibilità culturali spesso divergenti proprio per quel che attiene alla “collocazione istituzionale e al ruolo del pubblico ministero”[15].

 

Conclusioni

Allo stato attuale non rimane che attendere l’adozione del decreto legislativo delegato che attui il contenuto dell’art. 4 della legge delega del 2018, così da poter delineare un chiaro quadro giuridico nazionale prima che il collegio dell’EPPO possa mettere mano alla stesura di un proprio regolamento interno.

In generale, nonostante le difficoltà e i passi ancora da compiere per l’attuazione della Procura europea, soprattutto sul versante nazionale, si riconosce il valore del cammino finora compiuto, che segna un sicuro progresso nello scenario europeo di contrasto al crimine organizzato transnazionale ed alla criminalità economica.

La creazione di tale autorità europea contribuirà inoltre a un significativo sviluppo del c.d. spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia. Assunto tale punto di vista, si osservano con assoluto interesse le iniziative politiche che hanno sostenuto la necessità di estendere le competenze dell’EPPO anche al terrorismo, possibilità riconosciuta dal TFUE, attraverso il ricorso alla procedura di cui all’art. 84.4[16].

Tali iniziative sono di recente sfociate nella Comunicazione della Commissione indirizzata al Parlamento europeo e al Consiglio europeo, intitolata “Un’Europa che protegge: un’iniziativa per estendere le competenze della Procura europea (EPPO) ai reati di terrorismo transfrontaliero”, del 12 settembre 2018[17], la quale si basa proprio sulle parole pronunciate dall’ex presidente della Commissione Jean-Claude Juncker nel suo discorso sullo stato dell’Unione, del 13 settembre 2017[18].

Per il momento, nella speranza di una futura sua implementazione, per la quale paiono sussistere idonee premesse, non resta che attendere che l’EPPO entri in funzione. Solo osservando l’EPPO in azione sarà possibile effettuare dei giudizi, ed eventuali modifiche alla sua struttura o alle sue competenze. Di certo tale nuovo organismo centralizzato costituirà una vera e propria forza motrice per ulteriori cambiamenti nel panorama giudiziario dell’Unione europea; e questo scenario sarà particolarmente interessante dal punto di vista dell’analisi dei sistemi normativi e istituzionali finora messi a punto.

Informazioni

P. TONINI, Manuale di procedura penale, Milano, Giuffré, 2019.

G. GRASSO, R. SICURELLA (curato e tradotto da), Verso uno spazio giudiziario europeo: Corpus Iuris contenente disposizioni penali per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, Milano, Giuffré, 1997.

F. SPIEZIA, Il Pubblico ministero europeo e i rapporti con Eurojust, in Penalecontemporaneo.it, 28 maggio 2018, 9.

L. SALAZAR, La Procura europea è finalmente realtà: what’s next…?, in Eurojus.it, 20 novembre 2017.

R. BELFIORE, L’adeguamento della normativa nazional al regolamento sulla Procura europea: il punto della situazione, in Sistema Penale, 7, 2020.

G. DE AMICIS, Il “rafforzamento” di Eurojust nella prospettiva del pubblico ministero europeo: finis an transitus?, in T. RAFARACI, La cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale nell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, Milano, Giuffré, 2011.

[1] Lo studio più rilevante e conosciuto che tratta la questione del Pubblico Ministero Europeo è indubbiamente il “Corpus Juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts finaciers de l’Union européenne”, anche noto più semplicemente come “Corpus Juris”, curato dalla prof.ssa Mireille Delmas-Marty, del 1997. Per una versione commentata in italiano v. G. GRASSO, R. SICURELLA (curato e tradotto da), Verso uno spazio giudiziario europeo: Corpus Iuris contenente disposizioni penali per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, Milano, Giuffré, 1997.

[2] Regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea («EPPO»).

[3] DIRETTIVA UE 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 luglio 2017 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale.

[4] F. SPIEZIA, Il Pubblico ministero europeo e i rapporti con Eurojust, in Penalecontemporaneo.it, 28 maggio 2018, 9.

[5] Per un approfondimento sul ruolo dell’agenzia europea Eurojust si veda L. VENEZIA, Il ruolo di Eurojust per la cooperazione giudiziaria penale, su Dirittoconsenso.it, al seguente link: https://www.dirittoconsenso.it/2018/01/07/il-ruolo-di-eurojust-per-la-cooperazione-giudiziaria-penale/  .

[6] Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea, COM(2013) 534 final, 17 luglio 2013.

[7] Rimangono escluse dall’iniziativa solamente la Danimarca e l’Irlanda – a causa della loro scelta del c.d. regime di opt-out rispetto allo Spazio di Libertà, sicurezza e giustizia – e accanto ad esse la Polonia, la Svezia e l’Ungheria, che hanno deciso di non sottoscrivere il regolamento EPPO.

[8] Tale nomina è stata formalmente approvata dal Consiglio dell’UE il 14 ottobre 2019 e dalla Conferenza dei Presidenti del Parlamento il 17 ottobre 2019. Si veda https://www.europeansources.info/record/selection-of-chief-prosecutor-of-the-european-prosecutors-office-eppo/ .

[9] Si ripropone oggi il quesito posto nel titolo dell’autorevole contributo di L. SALAZAR, La Procura europea è finalmente realtà: what’s next…?, in Eurojus.it, 20 novembre 2017, pubblicato all’indomani dell’entrata in vigore del Regolamento sull’EPPO, per ragionare ancora, alla luce delle attuali novità, sulle prossime tappe dell’attuazione della Procura europea.

[10] L’art. 120 del Regolamento 2017/1939/UE prevede che l’EPPO assuma i compiti di indagine e azione penale ad essa conferiti dal regolamento stesso a una data stabilita dalla Commissione che non deve essere anteriore a tre anni dall’entrata in vigore del regolamento. Di conseguenza, l’effettivo avvio dell’azione operativa dell’EPPO non sarebbe potuto avvenire prima del 21 novembre 2020. A questo punto ci si aspetta che l’avvio delle prime vere indagini da parte della Procura avverrà nel 2021, anche se la essa potrà esercitare la sua competenza in relazione a qualsiasi reato commesso dopo il 20 novembre 2017, data della sua entrata in vigore (art. 120.2).

[11] Parallelamente all’art. 4, l’art. 3 della stessa legge di delegazione ha delegato il governo all’adozione di un atto normativo per il recepimento della Direttiva del 2017 sulla protezione degli interessi finanziari (c.d. PIF). Tale ultima delega è stata attuata con il d.lgs. 75/2020. Per un approfondimento sul tema si veda G. ANNUNZI, La Direttiva P.I.F., su Dirittoconsenso.it, al seguente link: https://www.dirittoconsenso.it/2020/12/16/la-direttiva-pif/ .

[12] Tale schema di decreto legislativo ha ricevuto lo scorso 30 dicembre 2020 un dettagliato parere del Consiglio Superiore della Magistratura, il quale, pur esprimendo generale approvazione sullo schema di decreto delegato, ha ravvisato in esso diversi profili di criticità; in primis, il CSM ha evidenziato la carenza nella legge delega, e conseguentemente nello schema di decreto legislativo, di disposizioni relative all’inquadramento ordinamentale del magistrato italiano eventualmente nominato Procuratore capo europeo, a norma dell’art. 14 del Regolamento EPPO. Altri importanti rilievi riguardano la collocazione nel sistema ordinamentale dei PED, non espressamente considerata nello schema di decreto, e alcuni aspetti funzionali della loro attività, le procedure previste per la nomina, i temi della valutazione di professionalità, il loro regime disciplinare, la regolamentazione delle possibili cause di rimozione dall’incarico, nonché svariati aspetti “processuali”. V. la notizia dell’ANSA  del 30 dicembre 2020 al seguente link: https://www.ansa.it/canale_legalita_scuola/notizie/csm/2020/12/30/csm-parere-positivo-su-procura-ue-criticita-per-risorse_3f1b6b7f-0d01-4fbb-bcb7-984e30e38477.html , nonché il testo del parere del CSM, pubblicato da Giurisprudenzapenale.com e disponibile all’indirizzo https://www.giurisprudenzapenale.com/wp-content/uploads/2021/01/Parere-EPPO-delibera-30-dicembre-2020.pdf .

[13] Per approfondire il tema delle modifiche necessarie ad adeguare la normativa nazionale al Regolamento (UE) 1939/2017, si veda il seguente contributo: R. BELFIORE, L’adeguamento della normativa nazional al regolamento sulla Procura europea: il punto della situazione, in Sistema Penale, 7, 2020.

[14] Cfr. art. 4, comma 3, lett. b), Legge di delegazione europea 2018.

[15] In tal senso G. DE AMICIS, Il “rafforzamento” di Eurojust nella prospettiva del pubblico ministero europeo: finis an transitus?, in T. RAFARACI, La cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale nell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, Milano, Giuffré, 2011, 314-315.

[16] Durante il suo mandato, l’ex ministro italiano della Giustizia, Andrea Orlando, rapidamente seguito dai vertici della Commissione e del Parlamento europeo, e dallo stesso Presidente della Repubblica francese, già propose di estendere le competenze dell’istituenda Procura europea anche al terrorismo ed alla criminalità transfrontaliera grave, ribandendo poi la sua posizione a seguito dei preoccupanti episodi terroristici che si verificarono a Parigi il 13 novembre 2015 (tra i quali indubbiamente si ricorderà la tragica sparatoria avvenuta presso il teatro Bataclan, in cui rimasero uccise 90 persone).

[17] Comunicazione della Commissione “Un’ Europa che protegge: un’iniziativa per estendere le competenze della Procura europea (EPPO) ai reati di terrorismo transfrontaliero”, del 12 settembre 2018, COM(2018) 641 final.

[18] «L’Unione europea deve essere più forte anche nella lotta contro il terrorismo. Negli ultimi tre anni abbiamo compiuto veri progressi, ma non abbiamo ancora gli strumenti per agire rapidamente in caso di minacce terroristiche transfrontaliere. […] Ritengo quanto mai opportuno incaricare la nuova Procura europea di perseguire i reati di terrorismo transfrontaliero».