La politica commerciale comune: un settore dell’Azione Esterna dell’Unione Europea

 

Cos’è la politica commerciale comune

La politica commerciale comune è un settore dell’Azione Esterna dell’UE, che come abbiamo visto nell’articolo del 19 dicembre scorso, comprende tra l’altro anche la Politica Estera e di Difesa[1]. L’UE, essendo soggetto giuridico internazionale (art. 47 TUE) ha la capacità di poter adottare atti unilaterali che hanno ripercussioni su Stati Terzi e di poter stipulare accordi internazionali (art. 216 TFUE).

Sappiamo che entro i confini europei vige il mercato interno, con conseguente libera circolazione delle merci e il divieto di dazi doganali interni e di altri tipi di restrizione equivalenti (art. 28 TFUE). La volontà di abbattere gli ostacoli al libero scambio commerciale caratterizza anche l’Azione Esterna dell’UE (art. 206 TFUE), seppur in quest’ultimo caso la liberalizzazione è progressiva e si coordina con gli impegni in sede WTO (World Trade Organization). L’unione doganale comporta una uniforme politica di esportazione ed importazione verso/da Stati terzi, basata sulla Tariffa Doganale Comune (TEC o TDC o TARIC[2]), che vale per tutti gli Stati membri che commerciano con paesi extra-europei.

 

Normativa e procedure

La politica commerciale comune è una competenza esclusiva dell’UE, che si accosta al funzionamento del mercato interno, il quale si configura come un’unione doganale che assicura la libera circolazione interna delle merci, compresi i prodotti di Paesi Terzi in libera pratica (art. 28 TFUE[3]). Tra le finalità di tale unione vi è quella di promuovere gli scambi commerciali fra Stati membri e Paesi terzi (art. 32 TFUE). L’art. 21 del TUE (Titolo V – Azione Esterna) elenca i fini delle relazioni internazionali dell’Unione, tra cui quello di incoraggiare l’integrazione di tutti i Paesi nell’economia mondiale, anche con l’abolizione delle restrizioni agli scambi internazionali.

La politica commerciale comune è fondata su principi uniformi che devono ispirare soprattutto: le modifiche tariffarie, gli accordi commerciali, gli aspetti commerciali della proprietà intellettuale, gli Investimenti Diretti Esteri (IDE), la liberalizzazione, la politica di export e la protezione commerciale (art. 207 TFUE).

Il Trattato di Lisbona (2009) ha rafforzato il ruolo del Parlamento Europeo nelle materie del commercio e degli investimenti. A livello procedurale (art. 207 TFUE) il quadro attuativo della politica commerciale comune è oggetto di deliberazione del Parlamento Europeo e del Consiglio secondo la procedura legislativa ordinaria (art. 294 TFUE). Mentre la Commissione esprime raccomandazioni e dirige i negoziati per gli accordi commerciali con i Paesi Terzi, il Consiglio li conclude deliberando ora a maggioranza qualificata ora all’unanimità (artt. 207 e 218)[4]. Per la negoziazione e ratificazione degli accordi commerciali internazionali il consenso del Parlamento Europeo è obbligatorio (art. 218).

Il Consiglio, su proposta della Commissione, stabilisce i dazi della Tariffa Esterna Comune  (TEC) da applicare nelle relazioni commerciali con l’Estero (art. 31 TFUE). Assieme alla libera circolazione delle merci (dimensione interna) e alla politica commerciale comune (dimensione esterna), la TEC è funzionale al mercato interno e all’unione doganale. A tal proposito si applica il Regolamento (UE) n. 952/2013 che istituisce il codice doganale dell’Unione.

La Commissione e il Consiglio assicurano la coerenza tra i vari settori dell’Azione Esterna, che comprende la politica commerciale, e tra essa e le altre politiche, con l’assistenza dell’Alto Rappresentante per gli affari esteri ogni qualvolta sia implicata la Politica estera, di sicurezza e di difesa. A titolo di esempio la politica commerciale può toccare quest’ultimo ambito quando negli scambi sono coinvolti gli armamenti. Perciò il fine economico deve essere bilanciato con i valori europei di pace e sicurezza per assicurare una coerenza di azioni.

Vi sono inoltre delle misure volte a contrastare le pratiche illecite degli Stati Terzi: come quelle anti-dumping per evitare che il prezzo applicato a una merce importata nell’Unione sia inferiore al prezzo applicato alla stessa merce nel mercato mondiale. I beni importati dall’estero che ricevono sovvenzioni pubbliche da Stati Terzi sono soggetti a dazi compensativi al momento della loro importazione nel mercato europeo, per tutelare le industrie dell’Unione. Inoltre quando un Paese Terzo ostacola il libero commercio, come è accaduto con Trump nei confronti di certi prodotti europei, l’Unione, prima di avviare una rappresaglia aumentando i dazi nelle relazioni commerciali con quel Paese, è chiamata ad avviare consultazioni per la risoluzione della controversia avvalendosi del sistema della WTO.

 

La strategia commerciale dell’UE

La politica commerciale comune è uno dei settori in cui gli Stati membri hanno facilmente ceduto la propria sovranità, riconoscendo la necessaria azione comune per la massimizzazione degli obiettivi di sviluppo.

Nel 2015 la Commissione Juncker ha avviato la Strategia “Trade for all”[5] per delle relazioni commerciali più trasparenti e orientate alla promozione dei valori europei, compresi lo sviluppo sostenibile, i diritti umani, la good governance, gli alti standard qualitativi (salute, protezione dei consumatori, sicurezza). A tal fine sono rivolti i vari Accordi di libero scambio (Free Trade Agreements, FTAs) con Canada, Singapore, Corea del Sud, Vietnam e Giappone. Sono stati aperti i negoziati con Tunisia, Indonesia, Australia, Nuova Zelanda e Filippine. Su questa linea si mantiene la Strategia Europa 2020 per una maggiore competitività e sostenibilità[6].

Per facilitare gli scambi e rendere più accessibili i mercati, l’UE nel 2017 ha concluso l’accordo commerciale con il Canada, EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement and Strategic Partnership Agreement, il CETA. Di segno opposto il negoziato con gli Stati Uniti per il Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), che non si è concluso per l’opposizione protezionistica dell’amministrazione Trump. Esso risulta dunque sospeso.

L’UE è ben inserita nei contesti multilaterali coinvolgenti le pratiche commerciali, come l’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO), la quale fornisce meccanismi di risoluzione delle controversie commerciali, di cui l’Unione si è molto servita negli anni: è stata coinvolta in circa 180 controversie. In questi casi è rappresentata dalla Commissione Europea. Dunque presso l’OMC l’Unione Europea agisce come un unico attore. L’UE, essendo parte dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO), ha integrato nella sua politica commerciale anche gli accordi GATT (General Agreement on Tarifs and Trade). In questa sede, durante i negoziati e per la conclusione di accordi con altri Stati Terzi, l’UE per le materie di sua esclusiva competenza sostituisce i suoi Stati membri.

La politica commerciale comune dell’UE è strettamente legata alla sua politica di sviluppo dei Paesi più poveri del mondo. In un prossimo articolo ci concentreremo sulla cooperazione allo sviluppo, altro pilastro dell’Azione Esterna Europea. Va ora ricordato il regime preferenziale applicato al commercio con i Paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico), con cui si instaurano gli accordi di partenariato economico (EPAs, Economic Partnership Agreements) che assicurano un accesso preferenziale nel mercato interno ai prodotti di questi Paesi (Generalised Scheme of Preferences[7]). Questo avviene nel rispetto delle regole della WTO. Gli scambi con tali paesi sono subordinati al rispetto dei principi internazionali relativi ai diritti umani e dei lavoratori e alla tutela ambientale. L’iniziativa “Tutto tranne le armi” limita l’importazione di beni da quei Paesi, escludendo armi e munizioni. Rimangono tuttavia diffusi nella prassi relazioni commerciali bilaterali con Stati di dubbia democraticità, come il caso italiano della vendita di fregate della Fincantieri all’Egitto. 

 

Attuali sviluppi in materia

Tra le discussioni attuali, che interessano l’Azione Esterna dell’UE in generale e la politica commerciale comune in particolare, rientra la Brexit, che vedrà un Regno Unito che dall’unione doganale passerà a una politica commerciale nazionale che lo caratterizza come Stato Terzo e non più Stato Membro. Chi esce dall’unione dovrà definire una propria politica commerciale, compresi i dazi e i contingentamenti da applicare nelle relazioni con l’estero. Le negoziazioni tra UK e UE si sono concluse alla vigilia di Natale di quest’anno. Esse si sono affiancate, in questi ultimi anni, alle discussioni in seno all’Organizzazione mondiale del commercio (WTO), con cui bisogna sempre confrontarsi. Come riporta l’Agenzia italiana delle Dogane e dei Monopoli sul suo sito istituzionale, dopo il 31 dicembre 2020 il Regno Unito non (è) più parte del territorio doganale e fiscale (IVA e accise) dell’Unione Europea. La circolazione delle merci tra UK e UE verrà regolata dall’accordo appena siglato e tuttora in corso di formalizzazione[8].

Si ricollegano alla politica commerciale comune anche gli sviluppi prossimi delle relazioni transatlantiche sotto l’amministrazione Biden, che auspicabilmente si differenzierà da quella precedente per un allentamento della stretta protezionistica in ambito commerciale. Il tempo ci dirà se ritornerà sul tavolo dei negoziati il TTIP.

In conclusione possiamo dire che la globalizzazione economica porta con sé dei vantaggi comparati (David Ricardo). È perciò interessante notare come la liberalizzazione degli scambi con i Paesi Terzi ha un impatto positivo del 2% sul PIL europeo e in alcuni casi la bilancia commerciale pesa a nostro favore (le esportazioni europee superano le importazioni dall’estero), eccetto il caso della Cina che vede un trend negativo per l’Europa di circa -160 punti nella bilancia commerciale a “svantaggio” dell’UE (2019)[9]. Tra i principali Paesi destinatari dei prodotti europei vi sono: gli USA seguiti da Regno Unito, Cina, Svizzera e Russia. L’UE è il principale partner commerciale della Cina: i loro scambi valgono 1 miliardo e mezzo al giorno[10]. Dunque le sfide prossime per l’UE si giocheranno anche nel campo del commercio internazionale.

Informazioni

(Versione consolidata) Del Trattato sull’Unione Europea e del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea – Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, marzo 2010.

U. Draetta-F. Bestagno-A. Santini, Elementi di diritto dell’Unione europea – Parte istituzionale e Parte Speciale, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2018.

[1] Su questi argomenti si consigliano i seguenti articoli: “La Politica estera e di difesa (PESC e PSDC) interna all’Azione Esterna dell’UE” https://www.dirittoconsenso.it/2020/12/19/la-politica-estera-e-difesa-ue/ ; “La politica europea in materia di difesa” https://www.dirittoconsenso.it/2019/07/03/la-politica-europea-in-materia-di-difesa/ .

[2] Per maggiori informazioni visitare il seguente sito: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al11003 .

[3] Il divieto di dazi doganali e fiscali si applica anche ai prodotti provenienti da paesi terzi che si trovano in libera pratica negli stati membri, cioè quei prodotti per cui sono state già adempiute le dovute procedure per la riscossione senza ristorno dei dazi o tasse equivalenti in fase di importazione in uno stato membro (artt. 28-29 TFUE).

[4] L’unanimità al Consiglio per la negoziazione e conclusione di accordi commerciali con Paesi Terzi o altre Organizzazioni internazionali è prevista nei seguenti casi: settore degli scambi di servizi; aspetti commerciali della proprietà intellettuale e degli IDE (Investimenti Diretti Esteri); quando è richiesta l’unanimità per l’adozione di norme interne; settore dei servizi audiovisivi e culturali che possono pregiudicare la diversità culturale e linguistica dell’Unione; settore dei servizi sociali, dell’istruzione e della sanità con rischio di perturbazione dell’organizzazione nazionale di tali servizi e di pregiudizio alla competenza nazionale per la loro prestazione.

Per il settore dei trasporti si applicano le norme del Titolo VI della Parte Terza del TFUE e l’art. 218.

[5]https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-balanced-and-progressive-trade-policy-to-harness-globalisation/file-trade-for-all-strategy .

[6] A tal proposito consigliamo i seguenti articoli: https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/30/presidenza-tedesca-consiglio-ue-covid19/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2020/06/25/green-deal-europeo-europa-sostenibile-entro-2050/ .

[7] Il GSP elimina i dazi all’importazione dei prodotti che entrano nel mercato dell’UE provenienti da paesi in via di sviluppo vulnerabili, aiutandoli nella lotta alla povertà e a creare posti di lavoro basati su valori e principi internazionali, compresi i diritti umani.

[8] Si fa riferimento al testo di accordo di circa 1200 pagine presentato alla vigilia di Natale e che dovrà fare i conti ancora con gli ostacoli della sua implementazione e l’approvazione del Parlamento Europeo. La Parte III dell’accordo riguarda il commercio: https://www.adm.gov.it/portale/documents/20182/4527682/draft_eu-uk_trade_and_cooperation_agreement.pdf/cec68bf7-3e77-41da-a04d-431ead507537 .

[9] Si veda la tabella riportata al seguente link: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/160/the-european-union-and-its-trade-partners

[10] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/182/east-asia .