Italia-Libia: il caso dei pescherecci mazaresi

La Convenzione di Montego-Bay e la diversa opinio iuris libica: come il rapporto Italia-Libia si è evoluto

 

Il trattato Italia-Libia del 2008

Il trattato Italia-Libia firmato a Bengasi il 30 agosto 2008 è frutto di anni di negoziati tra i due governi al fine di instaurare una relazione di partenariato e cooperazione.

I rapporti tra i due Stati, infatti, giunsero ad un punto di rottura quando, dopo un bombardamento statunitense sulle città di Tripoli e Bengasi, la Libia lanciò un missile che cadde nelle acque adiacenti a Lampedusa. Da qui, diverse accuse di terrorismo internazionale portarono la Libia all’isolamento internazionale e, di conseguenza, ad essere destinataria di numerose sanzioni da parte del Consiglio di Sicurezza ONU, degli Stati Uniti e dell’Unione europea a partire dal 1992. Tali sanzioni vennero revocate tra il 2003 e il 2004, a seguito di una lettera che il Governo libico fece pervenire al Consiglio di Sicurezza in cui si impegnava a non partecipare ad alcun atto di terrorismo né alla costruzione di armi di distruzione di massa. Proprio nel Preambolo del trattato Italia-Libia viene riconosciuto il ruolo svolto dalla diplomazia italiana nel superamento dell’embargo.

In realtà il trattato è il culmine di altri accordi bilaterali Italia-Libia e di una serie di documenti politici in materia di turismo, protezione degli investimenti, cooperazione culturale, relazioni consolari[1].

Il Preambolo del trattato di Bengasi enfatizza i ruoli che Italia e Libia possono svolgere rispettivamente nell’ambito dell’Unione europea e dell’Unione Africana. Inoltre vi è “un’ammissione di colpa” da parte dell’Italia per il periodo di occupazione coloniale sul territorio libico[2].

Nel testo il trattato Italia-Libia fa spesso riferimento alla Carta delle Nazioni Unite, soprattutto in materia di uguaglianza sovrana, divieto assolto dell’uso della forza, non ingerenza negli affari interni, rispetto dei diritti umani.

Proprio tale ultimo riferimento alla tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, contenuto nell’art. 6, potrebbe rappresentare – come è accaduto nel caso della prigionia dei pescatori mazaresi – un punto di frizione nei rapporti Italia-Libia. La norma pattizia, infatti, ribadisce l’impegno ad agire in tal senso conformemente alle rispettive legislazioni, agli obiettivi e ai principi della Carta ONU e della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo. Il riferimento alle “rispettive legislazioni” prospetta un limite considerevole alla portata dell’obbligo, soprattutto da parte libica, vista l’instabilità di governo che interessa questo Stato e le continue violazioni di diritti umani perpetrate sul suo territorio.

La parte II e la parte III del trattato contengono disposizioni e strumenti per l’instaurazione di un solido partenariato italo-libico nel settore economico, commerciale, industriale ed energetico in uno spirito di leale collaborazione. Appare altrettanto rilevante l’art. 19 con il quale le due Parti si impegnano a collaborare nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata, al traffico
di stupefacenti e all’immigrazione clandestina.

In definitiva l’obiettivo del trattato è quello di creare un regime giuridico ad hoc nei rapporti bilaterali Italia-Libia, i cui principi della parte I siano applicabili a qualunque situazione.

 

Il caso mazarese e il golfo di Sirte

Nel settembre scorso 18 persone, partite con i loro due pescherecci da Mazara del Vallo, sono state sottoposte a fermo da parte delle autorità di polizia libica, facenti capo al generale Haftar, con l’accusa di aver violato le acque territoriali della Libia[3]. Il caso mazarese involve tre questioni nei rapporti Italia-Libia:

1. la linea di chiusura del Golfo della Sirte,
2. la consuetudinaria presenza in acque libiche dei cittadini italiani che dovrebbe consentire loro un surplus di pescato,
3. il riconoscimento diplomatico da parte dello Stato italiano del Governo di Haftar.

 

In ordine alla prima questione, sin dagli anni ’80, la Libia rivendica il Golfo della Sirte come baia storica: l’allora regime Gheddafi, con un atto inviato alle Nazioni Unite[4], lo riconosce sotto la completa sovranità nazionale avendo riguardo di tutti gli aspetti legislativi, amministrativi, giurisdizionali, compresi ovviamente quelli inerenti alla navigazione marittima e allo sfruttamento delle risorse sottomarine. Questo statement libico, dunque, produce effetti anche rispetto ai confini delle zone economiche esclusive di Malta, Grecia e Italia. Esso è stato oggetto di contestazioni da parte degli Stati Uniti e dell’Unione Europea mancando, però, obiezioni individuali sollevate dall’Italia.

L’accusa nei confronti dei pescatori di Mazara del Vallo trova il fondamento, da parte libica, in una Convenzione stipulata tra Libia e Turchia nel 2019 che prevede l’estensione della Zona Economica Esclusiva da 12 a 24 miglia. Ma a tale rivendicazione si può eccepire l’art. 34 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 (che codifica una norma di diritto internazionale generale di uguale contenuto), ai sensi del quale un accordo internazionale non produce né diritti né obblighi nei confronti degli Stati terzi, se non previo consenso di questi ultimi. Inoltre, l’Italia – insieme a Malta – avrebbe potuto partecipare a pieno titolo ai negoziati in qualità di Stato costiero controinteressato: in ragione dell’art. 62, par. 3 della Convenzione di Montego-Bay, il governo italiano avrebbe potuto ottenere l’accesso ai surplus di pesca, in quanto i propri cittadini esercitano abitualmente la pesca nella zona. Appare, però, a tal fine, più facilmente raggiungibile un accordo tra le associazioni private dei due Stati piuttosto che un accordo Italia-Libia, date le ferme posizioni assunte negli anni dal Governo della seconda in materia di ZEE.

La vicenda dei pescatori di Mazara del Vallo si è conclusa con esito positivo dopo 108 giorni di prigionia, a seguito di un negoziato – quale mezzo di risoluzione diplomatica delle controversie ex art. 33, par. 1 Carta ONU[5] – intavolato tra il Governo italiano e quello di Accordo Nazionale libico. Il culmine è stato raggiunto il 17 dicembre scorso, quando il Presidente del Consiglio e il Ministro degli Affari Esteri italiani si sono recati personalmente a Bengasi per concordare i termini della liberazione con il generale Haftar. È noto ai più il complesso contesto governativo in cui si trova la Libia dopo la guerra civile del 2011, che vede una continua pretesa di sovranità da parte di Al-Serraj, da un lato, e di Haftar, dall’altro. A prescindere dal contenuto del colloquio del 17 dicembre 2020, è parsa la volontà italiana di dare inizio a relazioni diplomatiche anche con il secondo, riconoscendo così la sovranità di Haftar sulla Cirenaica, regione orientale della Libia. Seppur non costitutivo della soggettività internazionale, il riconoscimento diplomatico ha delle conseguenze sul profilo politico non indifferenti, come quella di stimolare il contegno positivo nello stesso senso nei confronti del resto della Comunità internazionale.

 

La Convenzione di Montego-Bay e la diversa opinio iuris libica

L’oggetto di quest’ultima controversia Italia-Libia è, alla luce di quanto ricostruito nella prima parte del paragrafo precedente, la delimitazione della Zona Economica Esclusiva[6].

Essa, ai sensi dell’art. 57 della Conv. di Montego-Bay, si estende fino a 200 miglia marine dalle linee di base da cui viene misurata la larghezza del mare territoriale. Tale limite è individuato nella linea di bassa marea; tuttavia questo principio, ex art. 7 Conv. di Montego-Bay, può essere derogato ricorrendo al c.d. “sistema delle linee rette”, le quali vengono tracciate congiungendo i punti sporgenti della costa ovvero, nel caso vi siano isole o scogli, congiungendo le estremità di questi. Un’ulteriore deroga è prevista nel caso di baia storica, a prescindere dalla misurazione. Gli artt. 56 e ss della Conv. di Montego-Bay attribuiscono allo Stato costiero il controllo, nella ZEE, di tutte le risorse economiche, biologiche e minerali del suolo, del sottosuolo e delle acque sovrastanti, estendendo l’esclusività di tali poteri anche alla pesca, salvo le eccezioni previste dall’art 62 a cui si è accennato nel paragrafo precedente.

Risulta che i due pescherecci mazaresi, in realtà, si trovassero a circa 35 miglia da Bengasi all’interno della ZEE libica, dove – in base all’opinio iuris libica – la pesca risulta sempre vietata, salvo nell’ipotesi in cui vi sia un accordo di concessione.

L’analisi di questa controversia Italia-Libia trova maggiori complicazioni nel fatto che quello di Haftar sia un governo insurrezionale e nella mancata ratifica della Convenzione di Montego-Bay da parte della Libia.

In ordine alla prima questione, la prassi internazionale si orienta nel senso di riconoscere la soggettività ai governi insurrezionali. Da qui scaturisce l’attribuzione al Governo di Haftar di tutti i diritti e gli obblighi derivanti dalla personalità giuridica internazionale. Ai fini che qui interessano, si rintraccia, prima facie, il diritto del Governo insurrezionale di esercitare la sovranità anche sulle acque adiacenti al territorio della Cirenaica. Tale diritto deve, però, trovare un suo bilanciamento con il rispetto – da parte dello stesso Governo – degli obblighi internazionali consuetudinari e convenzionali. Si è detto che la Libia non ha ratificato la Convenzione di Montego-Bay sul diritto del mare e quindi in linea di principio non sarebbe ad essa vincolata. Tuttavia, tale Convenzione si presenta nel suo complesso come un accordo di codificazione di norme di diritto internazionale del mare consuetudinario, salvo che in quelle parti dove disciplina un suo sviluppo progressivo. Alla luce di ciò, lo Stato libico ha l’obbligo di rispettare tutte quelle norme internazionali consuetudinarie che la Convenzione si limita a codificare ed è, invece, libero di disattendere il resto delle norme meramente e puramente pattizie.

 

Il regime giuridico applicabile

Ai fini della controversia Italia-Libia, la norma che interessa è l’art. 226 della Conv. di Montego-Bay che disciplina l’obbligo dello Stato costiero di rilasciare con effetto immediato le navi straniere che abbiano commesso violazioni dei diritti di pesca, dietro adeguata garanzia: si può affermare con certezza che questa sia una di quelle norme che vincolano solo gli Stati che hanno ratificato la Convenzione.

Dubbi sorgono, invece, circa l’art. 73 della Conv. di Montego-Bay nella parte in cui proibisce la reclusione degli equipaggi delle navi catturate nel caso in cui vengano fornite talune garanzie: se essa fosse da considerare come norma consuetudinaria, si configurerebbe l’opposto diritto di intervento a protezione delle navi catturate quando lo Stato costiero applica all’equipaggio, a seguito del fermo, sanzioni vietate dal diritto internazionale o, peggio, faccia un uso indiscriminato della forza.

Non è dato conoscere il contenuto del negoziato Italia-Libia relativo al caso dei pescherecci mazaresi ma è prospettabile che l’Italia – per giungere alla risoluzione della controversia – abbia fatto leva su questa norma che è espressione di un nucleo irrinunciabile di diritti umani di natura consuetudinaria che anche un Governo insurrezionale, come quello di Haftar, è tenuto a rispettare.