Il Consiglio Superiore della Magistratura: tra autonomia e dipendenza

L’articolo spiega la struttura e le funzioni del Consiglio superiore della Magistratura, tentando di mettere in luce le criticità e le prospettive di riforma

 

Premessa generale sulla magistratura

È necessaria un’introduzione prima di parlare specificamente del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM). “La magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere”. Così recita il primo comma dell’articolo 104 della Costituzione con il quale il Legislatore sancisce due principi fondamentali in riferimento alla magistratura:

• l’autonomia e
• l’indipendenza.

 

Il primo principio, l’autonomia, rappresenta una vera rivoluzione rispetto alla concezione passata, infatti il potere giudiziario era a tutti gli effetti una “longa manus” del potere esecutivo. Oggi, invece, è autonomo in modo tale da non poter essere oggetto da indebiti condizionamenti da parte degli altri poteri dello Stato. Il secondo principio, l’indipendenza, ha la funzione di garantire che l’organo giurisdizionale sia sempre “super partes”, perciò mai fazioso rispetto alla fattispecie che ha il compito di giudicare. Si aggiunge, inoltre, il principio di inamovibilità dei magistrati per il quale non possono essere trasferiti in altre sedi se non con il loro consenso.

Per garantire quanto abbiamo finora spiegato, il Costituente ha istituito il Consiglio Superiore della Magistratura che è l’organo di autogoverno della magistratura.

 

Brevi cenni sull’associazionismo all’interno della magistratura

Prima di proseguire il nostro approfondimento sulla struttura e sul funzionamento del CSM è necessario soffermarci sul fenomeno dell’associazionismo nella magistratura italiana.

Nel 1909 nasce l’Associazione Generale tra i Magistrati d’Italia (AGMI) che aveva lo scopo di tutelare la condizione economica e lavorativa dei magistrati dell’epoca. In particolare rivendicavamo l’estensione dell’inamovibilità anche ai Pubblici Ministeri, nonché l’aumento della retribuzione. Il fenomeno non era stato visto di buon occhio dagli organi governativi, in questo senso basta rammentare che il Guardasigilli Vittorio Emanuele Orlando considerava l’associazionismo come l’inizio della politicizzazione della magistratura e, di conseguenza, il preludio della fine della sua natura apartitica. Questa visione nel complesso è corretta perché con il tempo, a seguito di fratture ideologiche, i gruppi rappresentativi all’interno della magistratura si moltiplicano così come i contrasti fra i loro componenti.

Attualmente è presente l’Associazione Nazionale Magistrati (ANM) a cui aderisce circa il 90 percento[1] dei magistrati italiani e al suo interno possiamo rintracciare svariate correnti che si confacciano con le principali dottrine politiche presenti nel nostro Paese.

 

Il Consiglio Superiore della Magistratura

Il CSM è un organo costituzionale che è normato dall’articolo 104 della Costituzione. Da una sua lettura capiamo che la Magistratura, pur essendo indipendente, è raccordata con il potere politico perché il suo organo di autogoverno è presieduto dal nostro Capo dello Stato. Certamente, come noteranno i più acuti osservatori, il ruolo del Presidente della Repubblica[2] è sostanzialmente formale e le funzioni sono esercitate dal Vicepresidente[3].

Per comprendere la struttura del CSM possiamo riassumerla nei seguenti tre punti:

• Ci sono due componenti di diritto: il primo presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione
• Due terzi dei componenti sono eletti dai magistrati ordinari
• Un terzo dei componenti è eletto dal Parlamento in seduta comune. L’assemblea legislativa elegge la parte “non togata” del CSM e, come normato dalla Costituzione, deve scegliere fra i professori ordinari di materie giuridiche e fra gli avvocati con almeno 15 anni di professione.

 

Come previsto dalla l. 44/2002 i membri elettivi sono ventiquattro e si dividono in sedici togati e otto laici. La durata della carica è di quattro anni e “non sono immediatamente rieleggibili”[4].

 

L’elezione dei componenti togati

La fase elettorale è il punto di raccordo fra il CSM e l’associazionismo dei magistrati, infatti le correnti che si sono create all’interno dell’ANM rappresentano un canale privilegiato per la “raccolta” dei voti e, quindi, la successiva elezione del candidato. In termini normativi il sistema elettorale è normato dalla già citata l. 44/2002 e si basa sulla costituzione di tre collegi nazionali:

1. Collegio unico nazionale per l’elezione di due magistrati della Corte di Cassazione
2. Collegio unico nazionale per quattro magistrati che svolgano la funzione di Pubblico Ministero presso gli uffici di merito, la Direzione Nazionale Antimafia o la Procura Generale presso la Corte di Cassazione
3. Collegio unico nazionale per dieci magistrati che svolgano funzioni giudicanti presso gli uffici di merito o presso la Corte di Cassazione.

 

Le funzioni del Consiglio Superiore della Magistratura

Il CSM è un organo collegiale che svolge i propri compiti attraverso le dieci commissioni che sono istituite al suo interno. Generalmente la singola commissione promuove una proposta che è presentata dinnanzi all’Assemblea plenaria (comunemente denominata “Plenum”), nella quale sono riuniti i membri eletti e quelli di diritto.

Le principali funzioni del CSM sono le seguenti:

• Assegnazione degli incarichi
• Valutazioni professionali dei magistrati
• Trasferimenti
• Assunzioni (gestione dei concorsi per l’accesso alla Magistratura)
• Procedimenti disciplinari
• Nomina dei magistrati presso la Corte di Cassazione
• Nomina dei magistrati onorari.

 

Avverso ai provvedimenti del CSM è ammesso il ricorso presso il T.A.R. Lazio e per l’eventuale secondo grado presso il Consiglio di Stato.

Assume peculiare rilevanza la sezione interna al CSM che si occupa dei procedimenti disciplinari, ossia tutte quelle procedure volte a verificare se il magistrato abbia compiuto atti contrari al corretto esercizio della funzione giurisdizionale. Inoltre, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n°497 del 16 novembre 2000, il magistrato incolpato può farsi assistere da un avvocato nel corso del giudizio disciplinare. Il provvedimento assunto dal CSM è impugnabile dinnanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

 

Le critiche all’attuale sistema

Il sistema appena descritto non è esente da critiche perché, considerato che il CSM ha il compito di nominare i titolari degli uffici più importanti, si rischia di non premiare più la competenza bensì l’appartenenza ad una corrente. Per questa ragione alcuni studiosi[5] si stanno interrogando su come modificare il meccanismo elettorale vigente in modo tale da favorire la competenza e l’efficienza del CSM e, più in generale, della magistratura. La proposta principale è quella di eleggere i componenti attraverso il sistema del sorteggio, anche se non tutti i magistrati saranno immediatamente eleggibili, ma dovrà essere la legge a stabilire i titoli ed i parametri necessari per essere sorteggiati. Questa prospettiva cancellerebbe il rapporto fra eletto e corrente, garantendo l’indipendenza dei magistrati eletti.

Allo stesso tempo dobbiamo sottolineare, come evidenzia il Prof. Mauro Volpi[6], che il metodo del sorteggio non è esente da rischi di formazione di raggruppamenti di interesse. Infatti è sempre possibile che le correnti si formino fra i membri sorteggiati, quindi all’interno del CSM e non più al di fuori come oggi.

 

Lo scandalo Palamara e la risposta del CSM

Recentemente, come possiamo apprendere dai mezzi di informazione, alcuni membri del CSM sono stati indagati perché accusati di aver inciso illegittimamente sulle nomine degli uffici direttivi delle Procure. L’inchiesta delinea una rete di collusione fra i partiti politici e le formazioni correntizie interne al CSM, in cui l’assegnazione degli incarichi è legata prevalentemente alla vicinanza ad una o all’altra corrente e non al merito personale del singolo magistrato. Gli investigatori ritengono che al centro di questo sodalizio criminoso ci sia il dott. Luca Palamara che svolgeva sostanzialmente il ruolo di un “ufficio di collocamento”, infatti alcuni magistrati si recavano da lui per chiedere l’incarico a cui ambivano. Questo episodio è il risultato della degenerazione delle correnti che si sono trasformate in veri e propri centri di potere che minano il principio di autonomia ed indipendenza della magistratura. In quest’ottica sono importanti le parole pronunciate dal Vicepresidente del CSM David Ermini durante la cerimonia per l’apertura dell’anno giudiziario alla Corte di Cassazione con le quali afferma che: ”nell’anno appena trascorso il Consiglio superiore, dopo aver rischiato di essere travolto dalle dolorosissime vicende venute alla luce l’anno precedente, che avevano reso evidente una degenerazione correntizia non più sostenibile, era chiamato a dimostrare di saper continuare ad assolvere la funzione di governo autonomo della magistratura attribuitagli dalla Costituzione: ciò non solo attraverso la serietà e puntualità nell’accertamento delle responsabilità disciplinari (nonché attraverso l’impegno e la continuità del lavoro istituzionale), ma anche (e principalmente) attraverso le modalità di assunzione delle deliberazioni” e continua dicendo che crede che: ”di poter affermare che il Consiglio ha dato questa dimostrazione”. Seppure da un certo punto di vista quanto detto dal dott. Ermini è condivisibile agli occhi dei cittadini l’Istituzione è ancora delegittimata perché l’inchiesta è ancora aperta e troppo recente da poter essere già “dimenticata”.

 

Conclusioni

Il CSM è un organo essenziale ed imprescindibile per la struttura della magistratura perché, oltre al raccordo col potere politico, permette di gestire, valutare e sanzionare i magistrati. Si tratta, perciò, di una struttura che governa la magistratura ordinaria. Purtroppo, però, non bisogna celare le criticità del sistema elettorale che oggi è stato messo appunto dal Legislatore. In quest’ottica sarebbe necessario un suo rinnovamento nella direzione di garantire l’indipendenza dei componenti da qualsiasi interesse che sia diverso dal buon andamento della istituzione. Certamente l’idea del sorteggio è una proposta di soluzione, ma non bisogna nascondersi dal problema della formazione delle correnti successive al momento elettorale. Il problema, come possiamo notare, non è di facile risoluzione anche se è sicuramente lucida ed attuale la visione che Piero Calamandrei esprime durante il Convegno sul processo civile del 1952 con la quale asserisce che: “l’indipendenza ci sarà, se nei magistrati ci sarà la forza morale, il senso di responsabilità, l’autonomia spirituale necessaria per farla vivere; non ci sarà se queste premesse morali della coscienza mancheranno: non sarà il Consiglio Superiore della Magistratura a farla vivere”.