Il processo di accoglienza dei migranti in Italia ed i Centri di Accoglienza Straordinaria (CAS)

 

Introduzione al sistema dei Centri di Accoglienza Straordinaria

Il sistema italiano per l’accoglienza dei migranti è un insieme complesso in continuo mutamento, da un lato per l’avvicendarsi di numerose modifiche legislative varate nel giro di una manciata di anni, dall’altro lato per il decentramento del sistema stesso, che individua in Regioni e Comuni enti di particolare importanza, portando ad una estrema differenziazione territoriale e ad una grande frammentazione degli interventi.

Addirittura, c’è chi ritiene l’Italia annoverabile tra i pochi paesi europei non dotati di una organica normativa in materia di asilo, in quanto continua ad adottare un approccio emergenziale a fronte di un fenomeno strutturale, costante e che colpisce regolarmente il nostro paese per via della posizione geografica e dei numerosi accessi via mare[1].

È tuttavia necessario riconoscere, non tanto a titolo di scusante quanto a livello di complessità di gestione, l’enorme impatto sull’Italia, non solo economico ed amministrativo ma anche sociale e di integrazione, che le migrazioni stanno determinando, considerando che nelle ultime due decadi si è parlato quasi esclusivamente di flussi dovuti a situazioni di guerre, persecuzioni e disastri umanitari, e non di migrazioni di tipo economico[2].

 

Normativa e sguardo d’insieme

La normativa fa ovviamente riferimento al Testo Unico sull’Immigrazione (d. lgs. 286/1998), ma nel caso specifico è caratterizzata da una serie di altri testi varati ad hoc non tanto per gestire l’ingresso e lo stazionamento di stranieri sul territorio (compito appunto del T.U. Immigrazione) ma per gestire in particolare tali accadimenti in situazioni emergenziali, nei quali prima deve essere permesso l’ingresso e poi valutate a posteriori le condizioni di concessione o meno di un titolo di soggiorno.

Vediamo quindi che il sistema di accoglienza dei migranti nel territorio italiano è disciplinato dal decreto legislativo n. 142/2015, adottato in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE. Successivamente, alcune integrazioni e modifiche sono state apportate dapprima dal D.L. 13/2017, che ha previsto alcuni interventi urgenti in materia di immigrazione, poi dalla L. n. 47/2017 sui minori stranieri non accompagnati e dal D.Lgs. n. 220/2017. Nell’ultimo biennio, il D.L. 113/2018  (c.d. Decreto Salvini) e il D.L. 130/2020 (c.d. Decreto Lamorgese) hanno introdotto ulteriori significative modifiche[3].

 

La prima e la seconda accoglienza

Come anticipato, la prima accoglienza si differenzia in:

  • Hot Spot, e cioè centri situati nelle aree più soggetta a sbarchi, ove si svolgono le prime operazioni di soccorso ed assistenza sanitaria, di pre-identificazione e informazione sulle procedure di asilo. Dovrebbero sostanzialmente avere il compito di differenziare i richiedenti asilo dai migranti economici per meglio concentrare le risorse assistenziali sui primi[4];
  • Centri governativi di prima accoglienza: ne sono stati introdotti diverse tipologie (CARA, CDA, CPSA[5]) con la funzione di completare le procedure di identificazione e formalizzazione delle domande di asilo -qualora non sia stato possibile negli Hot Spot- nonché per accertare lo stato di salute e situazioni di vulnerabilità degli ospiti, predisponendo così lo smistamento in stabili strutture di accoglienza. I dati raccolti dal MEF nel 2018 hanno tuttavia rilevato una scarsa operatività di queste strutture[6].

 

Al contrario, la seconda accoglienza è composta da un’unica tipologia di centri residenziali, gestiti dagli Enti Locali quali Regioni e Comuni, con lo scopo di realizzare progetti di integrazione che possano superare il solo vitto e alloggio, prevedendo in modo complementare anche misure di informazione, accompagnamento, istruzione scolastica ed inserimento socio-economico.

Sono stati denominati nel tempo con diversi acronimi:

  • SPRAR (Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati) termine coniato con il d.lgs. 142/2015;
  • SIPROIMI (Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati): tale acronimo è stato coniato con il d.l. 113/2018 ed ha sostanzialmente inglobato nel sistema SPRAR anche l’accoglienza, prima differenziata, per i minori, continuato poi ad operare con le medesime funzioni[7]:
  • SAI (Sistema di Accoglienza ed Integrazione): infine introdotto con il recente d.l. 130/2020, il c.d. Decreto Lamorgese, che è andato a modificare alcuni dei punti più discussi e controversi del Decreto Salvini[8].

 

 

I Centri di Accoglienza Straordinaria

La legge 142/2015 ha introdotto la possibilità, all’esaurimento dei posti nei centri di prima e seconda accoglienza, per evitare lunghi tempi di attesa in condizioni non accettabili, di inserire fin da subito i migranti richiedenti asilo in strutture temporanee, limitate al tempo strettamente necessario al trasferimento nei centri di primo o secondo livello.

I Centri di Accoglienza Straordinaria sono dunque strutture, individuate dalla Prefettura attraverso appositi bandi di gara per l’affidamento di contratti pubblici, e gestite generalmente da cooperative ed associazioni di varia natura, ove i migranti dovrebbero essere inseriti eccezionalmente, in caso di saturazione del sistema principale sopradescritto, sentito l’Ente Locale competente per territorio.

Da elemento “cuscinetto”, da utilizzarsi come ultima spiaggia, i CAS sono tuttavia divenuti un passaggio all’ordine del giorno (basti pensare che oggi su tutto il territorio nazionale sono presenti 5.000 CAS con una capacità di accoglienza di 80.000 persone[9]) rispetto alle quali caratteristiche lo stesso Ministero dell’Interno, nei vari bandi di gara pubblicati negli anni, ha fornito indicazioni diverse e contraddittorie.

Il problema si identifica sostanzialmente nella capienza insufficiente delle strutture di accoglienza convenzionali, costantemente sature.

Secondi i dati inseriti nella relazione ministeriale sul funzionamento del sistema di accoglienza di stranieri nel territorio nazionale riferita all’anno 2018, la rete della prima accoglienza era costituita da:

  • 13 centri governativi, che contano la presenza di circa 5.500 migranti;
  • 102 Centri di Accoglienza Straordinari dislocati nel territorio (dato in calo rispetto al 2017 e poi ancora diminuito per il 2020) che ospitano la maggior parte dei richiedenti asilo[10].

 

Studi e statistiche effettate negli ultimi quattro anni – con dati in costante mutamento – hanno quindi messo in evidenzia come la “straordinarietà” dei CAS risieda esclusivamente nel nome e non certo nell’applicazione concreta.

La strutturazione di questi centri (essendo la stessa demandata ai soggetti privati che vincono di volta in volta i bandi di gara) è decisamente variegata, in quanto le linee guida ministeriali fondano esclusivamente il punto di partenza, dal quale sono nate sul territorio, a seconda delle diverse risorse e situazioni concrete, numerose tipologie di centri.

I Centri di Accoglienza Straordinaria hanno oggi lo scopo non solo di garantire una momentanea accoglienza e servizi minimi, ma anche di fornire servizi alla persona più completi, comprensivi di mediazione culturale, assistenza sanitaria specifica, assistenza sociale e psicologica, orientamento al lavoro.

L’altro lato della medaglia, dovuto proprio alla modalità di accesso ai bandi di gara, è caratterizzato da un necessario sistema di controllo e vigilanza sugli stessi CAS da parte degli Enti Locali e dal Ministero dell’Interno, al fine di garantire uno standard qualitativo dei servizi che sia all’altezza delle linee guida ministeriali.

Tali linee guida, oltretutto, non si sono limitate a necessari standard di pulizia, igiene e fornitura di servizi, bensì di recente le indicazioni ministeriali sono andate anche a colpire la modalità interna di strutturazione delle stesse cooperative che gestiscono i CAS, prevedendo clausole finalizzate e promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, anche al fine sociale di creare una positiva correlazione con l’accoglienza dei migranti[11].

 

Conclusioni

Dall’analisi effettuata emerge la difficoltà nel descrivere nel dettaglio che cosa sia un CAS: la definizione di poche righe di un sistema di accoglienza sussidiaria volta a sopperire all’eventuale saturazione del sistema ordinario, non è adeguata a chiarirne la reale complessità.

Appare infatti evidente come si tratti non solo di un apparato di accoglienza ad integrazione, ma anche di un insieme di burocrazia e differenti strutturazioni talvolta in contrasto con le strutture governative.

Ciò non significa che il sistema necessiti di una radicale modifica: l’innegabile difficoltà di gestione del fenomeno migratorio rende utopica l’instaurazione di un meccanismo perfetto, e l’attuale sistema italiano, per quanto non privo di criticità, denota un notevole investimento di risorse ed il vaglio di differenti approcci nel tentativo di trovare quello maggiormente idoneo.

L’ultima modifica legislativa, il Decreto Lamorgese, è andato ad introdurre i SAI in sostituzione dei SIPROIMI ma non ha toccato il sistema dei Centri di Accoglienza Straordinaria, segnale del fatto che, per il momento, non pare in vista un’organica riforma del sistema di accoglienza.

Informazioni

Camera dei Deputati – Servizio Studi: Diritto di asilo e accoglienza dei migranti sul territorio, 29 ottobre 2020.

E. GHIZZI GOLA, L’accoglienza dei richiedenti e titolari di protezione internazionale in Italia, in ADIR – L’altro diritto – Centro di ricerca interuniversitario su carcere, devianza, marginalità e governo delle migrazioni, 2015, pubblicato su adir.unifi.it

Nuovo capitolato di gara 7.03.2017 Fornitura di beni e servizi relativi alle strutture dei centri di accoglienza

interno.gov.it

openpolis.it

https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/28/decreto-lamorgese-protezione-internazionale-nuova-fase-accoglienza-italia/

https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/09/permesso-di-soggiorno-per-cittadini-extracomunitari/

[1] E. GHIZZI GOLA, L’accoglienza dei richiedenti e titolari di protezione internazionale in Italia, in ADIR – L’altro diritto – Centro di ricerca interuniversitario su carcere, devianza, marginalità e governo delle migrazioni, 2015, pubblicato su adir.unifi.it

[2] Sulle varie tipologie di migrazioni e permessi d soggiorno v. https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/09/permesso-di-soggiorno-per-cittadini-extracomunitari/

[3] In Camera dei Deputati – Servizio Studi: Diritto di asilo e accoglienza dei migranti sul territorio, 29 ottobre 2020.

[4] Fondazione Openpolis: Che cosa sono i Cas, lo Sprar e gli Hot Spot, aggiornamento al febbraio 2021, in openpolis.it

[5] Centri di Accoglienza per Richiedenti Asilo, Centri di Accoglienza e Centri di Primo Soccorso e Accoglienza

[6] In Camera dei Deputati – Servizio Studi: Diritto di asilo e accoglienza dei migranti sul territorio, 29 ottobre 2020.

[7] Come si legge nel dossier del Viminale pubblicato in data 1.12.2018, “lo SPRAR continua ad esistere con la sua nuova denominazione SIPROIMI”.

[8] Vedi sul punto https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/28/decreto-lamorgese-protezione-internazionale-nuova-fase-accoglienza-italia/

[9] Da interno.gov.it, aggiornamento al giugno 2020

[10] In Camera dei Deputati – Servizio Studi: Diritto di asilo e accoglienza dei migranti sul territorio, 29 ottobre 2020.

[11] Nuovo capitolato di gara 7.03.2017 Fornitura di beni e servizi relativi alle strutture dei centri di accoglienza