Fra uso e abuso delle ordinanze regionali

Un articolo per mettere in luce il perimetro costituzionale delle ordinanze regionali in questo periodo dominato dalla pandemia Covid-19

 

Le ordinanze come strumento normativo

Prima di analizzare le ordinanze regionali, è bene introdurre l’argomento partendo da cosa sia l’ordinanza in senso generico. L’ordinanza è uno strumento normativo “extra ordinem” che il Legislatore predispone per affrontare delle situazioni emergenziali in cui è necessario emanare un provvedimento in breve tempo e per un lasso di tempo circoscritto. Già da questa prima definizione comprendiamo che la legislazione norma unicamente le condizioni che permettono l’esercizio del potere di ordinanza ed i limiti della stessa. Difatti sarebbe irragionevole definire già in sede legislativa il contenuto della fonte amministrativa, che ha come peculiarità la capacità di adattarsi alla situazione concreta grazie all’esercizio della discrezionalità dell’Amministrazione.

Nel tempo la giurisprudenza costituzionale ha individuato i limiti dell’ordinanza:

1. Rispetto dei principi generali dell’ordinamento e delle riserve di legge
2. Efficacia limitata nel tempo
3. Obbligo di motivazione (necessario per far sì che il potere non sia esercitato arbitrariamente)
4. Proporzionalità fra misure adottate ed evento

 

Le ordinanze del Presidente della Regione

All’interno della grande categoria che abbiamo brevemente esposto, si trova la “species” delle ordinanze emanate dal Presidente della Giunta Regionale. Anche in questo caso il Legislatore ha voluto tipizzare gli ambiti di applicazione delle ordinanze, che possiamo riassumere nel seguente schema

• Ordinanza regionale in materia sanitaria

Art. 32 co.3 della legge n°833/1978: “Nelle medesime materie sono emesse dal presidente della giunta regionale o dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale.”

• Ordinanza regionale in materia ambientale

Art. 191 co.1 del d.lgs n°152/2006: “Ferme restando le disposizioni vigenti in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza, con particolare riferimento alle disposizioni sul potere di ordinanza di cui all’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, istitutiva del servizio nazionale della protezione civile, qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della provincia ovvero il Sindaco possono emettere, nell’ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, nel rispetto, comunque, delle disposizioni contenute nelle direttive dell’Unione europea, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell’ambiente […]”

• Ordinanze regionali normate dal Codice di Protezione civile

Art. 25 co.11 del d.lgs. 1/2018: “Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nell’esercizio della propria potestà legislativa, definiscono provvedimenti con finalità analoghe a quanto previsto dal presente articolo in relazione alle emergenze di cui all’articolo 7, comma 1, lettera b), da adottarsi in deroga alle disposizioni legislative regionali vigenti, nei limiti e con le modalità indicati nei provvedimenti di cui all’articolo 24, comma 7.”

 

Da questa breve disamina delle fonti legislative riscontriamo un dato comune: l’ordinanza è sempre prefigurata come strumento eccezionale che deve essere utilizzato solo nei casi di stretta necessità. Basti solamente ribadire gli aggettivi “contingibile” ed “urgenti” che il Legislatore usa per caratterizzare le ordinanze regionali in materia di tutela della salute pubblica e di tutela dell’ambiente.

 

Le ordinanze regionali in epoca pandemica ed il caso del passaporto sanitario

In questo periodo dominato dalla pandemia Covid-19 abbiamo assistito ad una fitta normativa caratterizzata da Dpcm, decreti legge, ordinanze regionali e comunali. Tutte queste fonti si sono poste in un rapporto dialettico e, spesso, hanno ingenerato nel cittadino un senso di confusione sia perché i testi non erano scritti in modo chiaro sia perché si è venuto a creare un vero e proprio scontro fra le competenze centrali e quelle periferiche. Un esempio concreto è il caso del passaporto sanitario che è stato istituito con l’ordinanza del Presidente della Regione Sardegna n°43 dell’11 settembre 2020 e che il Tar Sardegna ha annullato poiché non era conforme alla normativa statale. Procediamo per gradi e facciamo un piccolo passo indietro, dicendo che l’ordinanza regionale sarda prevedeva “per tutti coloro che, anche in assenza di sintomi della malattia, intendono fare ingresso nel territorio regionale (con esclusione dei soggetti indicati all’articolo 12), la presentazione, all’atto dell’imbarco, dell’esito di un test (sierologico o molecolare o antigenico rapido), effettuato nelle 48 ore precedenti, costringono coloro che non

avessero effettuato preventivamente il test ad effettuarlo, a mezzo di tampone, entro 48 ore dall’ingresso nel territorio regionale, in strutture pubbliche o private accreditate presenti nella regione, prevedendo per gli stessi “l’isolamento domiciliare”, fino all’esito negativo degli stessi esami e salvo ulteriori diverse disposizioni dell’Azienda sanitaria competente”[1].

Il Presidente del Tar Sardegna nella propria ordinanza sospensiva ravvisa che l’ordinanza regionale rappresenta una restrizione della libertà di circolazione e “non appare pertanto adottata nel rispetto delle indicate disposizioni normative e nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico effettivamente presente nella regione”[2]. Notiamo fin da subito che viene messo in luce la necessità che l’ordinanza sia relazionata al caso concreto ed in nessun caso può essere derogatoria delle libertà fondamentali. Il provvedimento di sospensione che abbiamo analizzato è stato confermato dalla sentenza collegiale dell’8 ottobre 2020.

 

E la Costituzione?

Le ordinanze regionali sono servite, come abbiamo potuto vedere, anche alla limitazione di libertà costituzionalmente protette, contrastando con il principio della gerarchia delle fonti. L’ottica dell’emergenza ha fatto sì che venissero adottati dei provvedimenti che dessero una risposta immediata, ma non sempre adeguatamente giustificata. Infatti, come è stato evidenziato in variati contributi[3], è stata messa in dubbio la costituzionalità dell’art.2 del d.l. n°6/2020 che concede una “delega in bianco” alle Regioni per l’emanazione delle ordinanze. Il Legislatore ha posto dei limiti alla delega, fra i quali ricordiamo: la competenza della materia; la possibilità di intervenire nelle more del procedimento dei Decreti del Presidente del Consiglio. In ogni caso è ragionevole chiedersi se l’emergenza sanitaria sia o meno una giustificazione a questo vero e proprio “strappo” costituzionale.

 

Un bivio per il regionalismo

L’insieme delle ordinanze regionali che si sono succedute durante questa crisi sanitaria rappresenta la “cartina tornasole” del regionalismo italiano, che ha mostrato i propri problemi di interconnessione fra Stato, Regioni e Autonomie locali. La nostra forma di governo, successivamente alla riforma del Titolo V[4], ha subito una prepotente svolta regionalistica che, però, non è riuscita ad appacificare i conflitti fra il “centro” e la “periferia”. Da un certo punto di vista questo è accaduto anche perché lo Stato ha cambiato spesso il proprio indirizzo, promuovendo delle scelte accentartici che si contrappongono allo spirito della riforma del 2001. Sarebbe, quindi, auspicabile che il livello politico individui un indirizzo che conduca ad una svolta in senso autonomistico oppure centralistico in modo tale da garantire maggiore certezza nel rapporto fra lo Stato e le Regioni.