La cooperazione allo sviluppo e l’aiuto umanitario nel quadro dell’Azione Esterna dell’UE

 

La cooperazione allo sviluppo e l’aiuto umanitario dell’UE

La cooperazione allo sviluppo e l’aiuto umanitario dell’UE è un settore della sua Azione Esterna[1] e una competenza concorrente su cui possono legiferare sia le istituzioni europee che gli Stati, in uno spirito di collaborazione e coordinamento. L’Unione, come i suoi Stati membri, si inserisce all’interno di una comunità internazionale, con cui condivide i valori della pace, della giustizia, della tutela dei diritti umani e dello sviluppo sostenibile. Perciò si preferisce parlare di cooperazione internazionale allo sviluppo, in quanto imprescindibile dalle relazioni tra Stati e continenti e rivolta a Paesi Terzi, soprattutto quelli in via di sviluppo (PVS).

Di seguito tratteremo prima i principi e i mezzi della cooperazione allo sviluppo e dell’aiuto umanitario nel quadro dell’azione esterna europea, con i dovuti riferimenti normativi (Trattato dell’UE, TUE, e Trattato sul Funzionamento dell’UE, TFUE), per poi passare a un breve focus sulla disciplina generale italiana per la cooperazione internazionale allo sviluppo.

 

Principi e obiettivi

Essendo inserita nel quadro dell’azione esterna dell’Unione, la sua cooperazione allo sviluppo si ispira ai seguenti principi (art. 21 TUE): democrazia, Stato di diritto, diritti dell’uomo, uguaglianza, solidarietà, diritto internazionale, pace, sviluppo sostenibile, multilateralismo.

Nello specifico la Parte V Titolo III del Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE), artt. 208-214, si occupa della cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario dell’UE.

L’art. 208 rimanda ai principi dell’azione esterna (art. 21 TUE), aggiungendo le caratteristiche proprie del settore della cooperazione allo sviluppo: la complementarietà dell’azione dell’Unione e quella degli Stati, la trasversalità della materia e la multilateralità come modus operandi per concertarsi con le altre Organizzazioni Internazionali. L’obiettivo principale della politica dell’Unione nel settore della cooperazione allo sviluppo è l’eliminazione della povertà. Questo ben si allinea con gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite. Infatti i programmi europei e nazionali in materia di cooperazione internazionale allo sviluppo devono tener conto di questi goals.

L’UE assieme agli Stati Membri si impegna, nell’imparzialità e neutralità, ad intervenire nei contesti post-conflittuali e investiti da calamità per assistere, proteggere e soccorrere le popolazioni nel quadro dell’aiuto umanitario (art. 214 TFUE).

Affiancata alla cooperazione allo sviluppo per i Paesi emergenti, vi è la cooperazione finanziaria, economica e tecnica rivolta a tutti i Paesi Terzi, non solo in via di sviluppo, che necessitano di assistenza (art. 212 TFUE).

 

Mezzi e azioni

Ai sensi dell’art. 4 TFUE, “nei settori della cooperazione allo sviluppo e dell’aiuto umanitario, l’Unione ha competenza per condurre azioni e una politica comune”, senza impedire agli Stati di esercitare la loro competenza in materia[2]. Il carattere concorrente di tale materia dunque richiede delle azioni complementari, coordinate e congiunte (artt. 210-211 TFUE), in uno spirito di collaborazione e massimizzazione dei risultati.

A livello procedurale le misure attuative della politica di cooperazione allo sviluppo dell’UE sono adottate per co-decisione da Parlamento europeo e Consiglio, secondo la procedura legislativa ordinaria (artt. 289 e 294 TFUE). In particolare le misure attuative possono riguardare dei programmi pluriennali o tematici (art. 209). L’Unione può anche stipulare accordi con Paesi Terzi (art. 218). La cooperazione allo sviluppo dell’UE è un settore trasversale che interessa indirettamente altre politiche, compresi il commercio e la gestione dei flussi migratori di provenienza extraeuropea, i cui Paesi di origine sono destinatari degli aiuti europei allo sviluppo[3]. Per tale trasversalità si è promosso l’impegno politico per una Policy Coherence for Development[4], tenendo conto degli obiettivi di sviluppo in tutti quei settori che possono avere un impatto sui PVS.

Tra gli strumenti finanziari alla cooperazione, sia interni che esterni al bilancio europeo, ritroviamo: contributi della Banca Europea per gli Investimenti (BEI) e della Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo; European Development Fund, basato sull’accordo di Cotonou; Development Cooperation Instrument; European Neighbourhood Instrument for North Africa; European Instrument for Democracy and Human Rights; Emergency Trust Fund for Africa.

Il secondo braccio di questo settore rivolto ai Paesi terzi bisognosi è l’aiuto umanitario. Secondo l’art. 214 del TFUE, in combinato disposto con l’art. 21 TUE, tra i fini dell’azione esterna dell’Unione c’è quello di aiutare le popolazioni, i paesi e le regioni colpiti da calamità naturali o provocate dall’uomo, con azioni di assistenza, soccorso e protezione alle popolazioni vittime. Tra le cosiddette Missioni di Petersberg della Politica di sicurezza e difesa comune dell’UE (PSDC)[5] rientrano le missioni umanitarie e di soccorso (art. 43 TUE). Per realizzare tali azioni l’Unione si serve, assieme alle misure attuative dei co-decisori europei (Parlamento e Consiglio) e ai vari accordi, anche del corpo volontario europeo.

Vi è anche una forma di assistenza post-calamità assicurata agli Stati Membri in seguito ad un attacco terroristico, con l’attivazione della clausola di solidarietà (art. 222 TFUE), che può prevedere anche l’uso di mezzi militari. L’intervento solidale degli altri Stati deve essere richiesto dalle autorità nazionali dello Stato necessitante, mentre l’azione è coordinata dal Consiglio.

 

L’Italia per la cooperazione allo sviluppo

Quei principi ed obiettivi europei in materia di cooperazione allo sviluppo precedentemente esposti li ritroviamo ribaditi nella Legge italiana 125/2014 sulla “Disciplina generale sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo”, che ben si allinea all’art. 11 della nostra Costituzione che enuncia il principio del rifiuto della guerra e i limiti alla sovranità nazionale per la pace e la giustizia globale. Importante elemento che caratterizza l’azione italiana in materia lo troviamo agli artt. 1 e 4 della Legge: il principio dell’appropriazione del processo di sviluppo da parte dei Paesi in cui si interviene, per assicurare l’utilizzo delle loro risorse materiali ed umane e il rispetto delle loro priorità nazionali.

All’art. 6 tra le attività principali vi è la partecipazione ai programmi di cooperazione allo sviluppo dell’UE: l’Italia partecipa alla definizione della politica di aiuto allo sviluppo dell’UE, contribuisce al suo bilancio e fondi, realizza progetti congiunti, esegue i programmi europei attraverso l’AICS (Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo). Ad essere coinvolte sono anche le autonomie locali, in virtù dell’art 117 della Costituzione che permette alle Regioni di avere relazioni internazionali e di partecipare in fase ascendente e discendente alla formazione delle politiche europee. Secondo l’art. 9 della Legge 125/2014 le Regioni e gli enti locali possono attuare le iniziative di cooperazione allo sviluppo e partecipare a partenariati territoriali per gli stessi fini.

Sono varie le istituzioni nazionali coinvolte nella cooperazione allo sviluppo, alle quali si aggiungono la società civile e i soggetti privati. Importante è il ruolo dell’AICS, subordinata agli indirizzi e al controllo del MAECI (Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale). Essa si occupa dell’attuazione delle politiche di cooperazione, svolgendo attività tecnico-operative e propositive, di finanziamento, gestione e controllo delle iniziative. Riceve anche incarichi di esecuzione dei programmi e progetti europei (art. 17 L. 125/2014). L’Istituto Finanziario della cooperazione internazionale allo sviluppo è la Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (art. 22).

 

Conclusione

L’UE spende quasi l’1% del proprio PNL per l’aiuto allo sviluppo, rivolto soprattutto agli Stati più fragili e poveri (Least Development Countries, LDS). A titolo di esempio la cooperazione allo sviluppo e commerciale tra UE e Paesi in Via di Sviluppo è stata regolata tra l’altro dall’Accordo di Cotonou con i paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico)[6], di cui si attende un rinnovo, e dalla strategia comune Africa-UE (Joint Africa-EU Strategy): gli obiettivi comuni, ribaditi durante i summit con l’Unione Africana, rimangono lo sradicamento della povertà, la lotta al cambiamento climatico, il controllo della migrazione[7], la pace. Vediamo chiaramente come le priorità di politica interna si intrecciano con quelle di politica estera soprattutto quando sono poste in gioco questioni globali che richiedono azioni sinergiche di più continenti.

I negoziati sul Quadro finanziario pluriennale (MFF 2021-2027)[8], tenendo conto delle esigenze economiche per fronteggiare la pandemia, hanno portato allo stanziamento di circa 98 milioni per il capitolo di spesa “Vicinato e resto del mondo”. In dettaglio: 70 milioni per il programma “Strumento di Vicinato, cooperazione internazionale e cooperazione allo sviluppo” e 10 milioni per l’aiuto umanitario. L’UE e i suoi Stati membri insieme sono il primo donatore mondiale di aiuti[9]. Con l’emergenza sanitaria del COVID19 l’UE non si è preoccupata solo di sé stessa ma ha anche provveduto al sostegno dei suoi partner extraeuropei anche con il pacchetto di aiuti Team Europe[10]. Seppur bisogni fare ancora passi avanti, possiamo riconoscere l’esistenza di un’Europa solidale, alla cui costruzione contribuisce anche l’Italia. Siamo infatti il quarto paese del G7 ad investire di più in aiuto pubblico allo sviluppo[11].

Informazioni

Angela D’Ambrosio (a cura di), Relazioni UE-Africa: a che punto siamo?, CSI Bulletin, Centro Studi Internazionali, 26 novembre 2020 https://www.csinternazionali.org/uploads/2/8/5/4/2854018/relazioni_ue-africa_a_che_punto_siamo__csi_bulletin_2020_.pdf .

(Versione consolidata) Del Trattato sull’Unione Europea e del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea – Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, marzo 2010

Draetta-F. Bestagno-A. Santini, Elementi di diritto dell’Unione europea – Parte istituzionale e Parte Speciale, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2018.

[1] In due articoli precedenti abbiamo affrontato i settori dell’Azione Esterna PESC e Politica Commerciale Comune, disponibili ai seguenti link https://www.dirittoconsenso.it/2020/12/19/la-politica-estera-e-difesa-ue/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2021/02/09/politica-commerciale-comune-ue/ .

[2] Tale settore infatti rientra tra le competenze concorrenti, cioè quelle in cui ex art.2 TFUE Unione e Stati possono legiferare. Gli Stati esercitano la loro competenza se l’Unione non ha esercitato la sua o ha cessato di farlo.

[3] Esiste un altro tipo di cooperazione, finanziaria ed economica, rivolta ai Paesi Terzi che non rientrano tra quelli in via di sviluppo (art. 212 TFUE).

[4] https://ec.europa.eu/international-partnerships/policy-coherence-development_en .

[5] https://www.dirittoconsenso.it/2019/07/03/la-politica-europea-in-materia-di-difesa/ .

[6] Tale accordo scadrà a dicembre 2020 e si discute ancora sul seguito.

[7] Per il Patto Europeo sulla Migrazione si veda l’articolo di Giorgia La Greca, disponibile al link https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/19/patto-europeo-immigrazione-destino-diritto-di-asilo/ .

[8] Per più informazioni sul MFF visitare il sito del Parlamento Europeo al seguente link https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/29/multiannual-financial-framework ; MFF 2021-2027: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020R2093&from=EN .

[9] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/163/a-general-survey-of-development-policy .

[10] Per maggiori dettagli si veda l’articolo di Gaia Morosi al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/03/team-europe-sostegno-europeo-partner-post-covid-19/ .

[11] https://www.aics.gov.it/oltremare/rubriche/interviste/intervista-alla-nuova-vice-ministra-degli-esteri-emanuela-del-re/ .