Chi è il controinteressato nel processo amministrativo? Quali sono i suoi compiti? Si tratta di una figura la cui definizione è spesso controversa e poco chiara, nonostante sia di fondamentale importanza nel corso del procedimento

 

Il controinteressato: parte necessaria del procedimento amministrativo

La figura del controinteressato è da sempre oggetto di dibattito ma le posizioni legislative più recenti tendono a riconoscerne la posizione, in applicazione del principio di eguaglianza e del buon andamento della Pubblica Amministrazione.

I soggetti che assumono la qualifica di controinteressati nel processo amministrativo[1], sono titolari di un interesse qualificato che generalmente attribuisce loro una posizione giuridica di vantaggio, di natura uguale e contraria a quella del ricorrente. Pertanto, la loro figura deve essere individuata o facilmente individuabile all’interno dell’atto o del provvedimento in questione.

Il controinteressato è tipicamente legato all’instaurazione del giudizio di primo grado, in relazione alla circostanza che il potere esercitato dalla Pubblica Amministrazione non coinvolge soltanto il ricorrente che assume l’iniziativa processuale, ma anche altri soggetti che devono essere messi in condizione di partecipare al processo per tutelare le proprie situazioni giuridiche soggettive. Difatti, ai fini di garantire un giusto processo, devono essere preservate anche le posizioni di coloro che possono essere titolari di situazioni soggettive contrapposte e che potrebbero ricevere uno svantaggio dal provvedimento finale.

Sul punto è stata significativa la riforma del 1971, grazie alla quale si è consolidato l’orientamento che ritiene parti passive necessarie non soltanto quelle espressamente contemplate dal provvedimento impugnato, ma anche tutti coloro che siano obiettivamente individuabili dall’atto impugnato in quanto titolari di situazioni giuridiche soggettive coinvolte. Inoltre, la successiva giurisprudenza ha introdotto dei criteri per identificare correttamente i controinteressati:

  • Elemento di natura formale, richiede che il provvedimento impugnato indichi nominativamente i terzi oppure che questi siano “obiettivamente”, “facilmente” o “agevolmente” identificabili sulla base del medesimo;
  • Elemento di natura sostanziale che si concretizza nella sussistenza in capo al terzo di una situazione soggettiva giuridicamente qualificata di segno contrario a quella fatta valere dal ricorrente, finalizzata alla conservazione del provvedimento impugnato.

 

L’ordine di integrazione del contraddittorio

Ai fini della validità del contraddittorio, il ricorso deve essere notificato sia all’Amministrazione resistente che almeno ad un controinteressato. Nell’ipotesi in cui il giudice riscontri che il contraddittorio avrebbe dovuto essere esteso ad altri soggetti, è necessario che ne ordini l’integrazione, altrimenti la sentenza viene dichiarata annullabile perché affetta da vizio procedurale.

Il controinteressato cui non sia stato notificato il ricorso originariamente o a seguito di un ordine di integrazione del contraddittorio del giudice, viene definito pretermesso ed ha la possibilità di tutelarsi intervenendo, comunque, in giudizio oppure proponendo opposizione avverso la sentenza a lui sfavorevole.

Le facoltà riconosciute al controinteressato che partecipa regolarmente al giudizio, sono piuttosto limitate e consistono in:

  • Articolare argomentazioni difensive;
  • Ampliare il thema decidendum, proponendo ricorso incidentale;
  • Solo nel caso di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, egli può impugnare la decisione anche per errores in iudicando.

 

Il controinteressato nell’accesso ai documenti amministrativi

Uno degli ambiti in cui il controinteressato viene maggiormente richiamato e altresì tutelato, è l’accesso ai documenti ammnistrativi. L’articolo 22 della legge n.241/1990 cita tale soggetto tra quelli legittimati, ai quali la legge consente di presentare un’istanza di accesso ai documenti amministrativi, al fine di conoscerne il contenuto e di tutelare la propria situazione giuridica soggettiva. In aggiunta, successivamente anche nel d.lgs. n. 33 del 2013, all’articolo 5 bis, i controinteressati vengono espressamente menzionati, difatti la norma afferma che “il procedimento di accesso civico deve concludersi con provvedimento motivati ed espresso, nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza, con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati. Dunque, vengono considerati soggetti che mirano alla protezione dei dati personali, alla libertà e alla segretezza della corrispondenza ed infine alla protezione di interessi economici e commerciali, compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali. Di conseguenza, nel termine di dieci giorni dal momento in cui ricevono la comunicazione, hanno la possibilità di opporsi alla richiesta di accesso, purché l’opposizione sia motivata.

La previsione di tale categoria costituisce un’importante innovazione in materia di accesso, poiché vengono considerati soggetti da sempre conosciuti ma rimasti all’oscuro fino alla riforma del 2005. Infatti, è stata proprio la Legge n. 15 del 2005 ad identificare il controinteressato come portatore dell’interesse alla riservatezza, che si esplica nell’esigenza di evitare un danno, qualora venga consentito l’accesso. Per questo motivo, la legge si preoccupa di offrire particolare tutela a tali soggetti, prevedendo che l’amministrazione a cui è indirizzata l’istanza di accesso, è tenuta “a dare comunicazione ai controinteressati, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito a tale forma di comunicazione. In seguito alla notifica, i controinteressati possono presentare opposizione motivata alla richiesta di accesso entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione; decorso tale termine ed accertata la ricezione della comunicazione da parte del controinteressato, all’amministrazione sarà consentito provvedere sulla richiesta di accesso.

Al pari degli altri soggetti coinvolti nel procedimento amministrativo, anche i controinteressati possono avvalersi di strumenti di tutela, ed in particolare nell’ambito del diritto di accesso, il legislatore prevede un rimedio di tipo giurisdizionale, affidato al giudice amministrativo, ed uno alternativo dinanzi alla Commissione per l’accesso o dinanzi al difensore civico.
Il ricorso può essere esperito avverso il diniego o il silenzio dell’amministrazione sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi, non soltanto dai soggetti titolari della posizione giuridica soggettiva alla base della richiesta di accesso, ma anche dai controinteressati. Il ricorso deve essere proposto nel termine di trenta giorni dalla conoscenza della determinazione dell’amministrazione o della formazione del silenzio, mediante notificazione del ricorso all’amministrazione che ha emanato il provvedimento o sia rimasta silente.

 

Considerazioni conclusive

Sulla base della disciplina precedentemente analizzata, si evince l’assoluta centralità della figura del controinteressato all’interno del procedimento amministrativo, sebbene si tratti di un soggetto la cui individuazione, spesso, non è espressamente disciplinata. Infatti, è possibile affermare un’equiparazione del controinteressato alle altre parti necessarie, ai fini processuali.

Di fondamentale importanza, citiamo la sentenza n. 5362 del 2015 del Consiglio di Stato, la quale ha affermato che la mancata notificazione ad almeno uno dei controinteressati del ricorso innanzi al T.A.R. non può che causare l’inammissibilità dell’impugnazione proposta. Tale risultato deriva dall’applicazione di quanto previsto all’art. 41, comma 2, del d.lgs. 104 del 2010, secondo cui “qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso”.

Sull’argomento si reputa importante sottolineare come la nozione di controinteressato sia stata più volte analizzata e dibattuta, sia in dottrina che in giurisprudenza, da un lato per evitare l’inutile appesantimento che potrebbe materializzarsi a carico di chi intende promuovere un’azione giurisdizionale, dall’altro, per garantire a chi subirebbe un danno dall’accoglimento del ricorso di essere evocato in giudizio per poter in quella sede manifestare le proprie ragioni.

Informazioni

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[1] Per approfondimento sul processo amministrativo, si consiglia la lettura del seguente articolo di E. Cancellara: https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/30/uno-schema-sul-processo-amministrativo/