Il diritto derivato dell’UE: Regolamenti e Direttive

 

Introduzione: le fonti del diritto dell’UE

L’Unione Europea è un’organizzazione internazionale dotata di personalità giuridica (art. 47 TUE) e quindi di un proprio ordinamento giuridico autonomo, composto da:

  • diritto primario (Trattati, Carta dei diritti fondamentali);
  • accordi Internazionali;
  • diritto derivato (subordinato al primo), che comprende regolamenti e direttive;
  • diritto complementare (giurisprudenza della CGUE, diritto internazionale, principi generali di diritto).

 

L’UE esercita i propri poteri normativi secondo dei principi:

  • quello di attribuzione (art. 5 TUE), per cui li esercita nei limiti delle competenze attribuitele dai Trattati;
  • quello di sussidiarietà e di proporzionalità, per cui l’Unione interviene quando la sua azione risulta più efficace di quella degli Stati membri, nei limiti del necessario per realizzare gli obiettivi dei trattati. Stati e Unione sono chiamati alla leale cooperazione (art. 4), assistendosi e rispettandosi reciprocamente;
  • quello di flessibilità (art. 352 TFUE), in virtù del quale l’Unione interviene per realizzare le politiche e gli obiettivi previsti dai Trattati, anche quando questi non hanno previsto degli espliciti poteri di azione.

 

Regolamenti e direttive: caratteristiche e procedura

Il diritto derivato o secondario, ai sensi dell’art. 288 del TFUE, comprende i regolamenti e le direttive dell’UE.

Il regolamento è un atto giuridico derivato di portata generale rispetto ai destinatari (istituzioni UE, Stati membri, privati), obbligatorio in tutte le sue parti e direttamente applicabile negli ordinamenti interni degli Stati membri. Non ha in pratica bisogno di atti di recepimento per essere efficace all’interno dello Stato. Risulta dunque essere self-executing dalla sua entrata in vigore.

La direttiva[1] vincola il singolo Stato, a cui si rivolge, rispetto al solo fine, mentre gli lascia discrezionalità per la scelta dei mezzi e della forma con cui realizzarlo. L’ordinamento interno deve in questo caso essere adattato alla direttiva con atto di recepimento ossia una misura di esecuzione. Qui si applica il principio di leale cooperazione per assicurare l’efficacia del diritto europeo. Vi è una deroga alla non diretta esecutività delle direttive, ammessa dalla Corte di Giustizia: sono direttamente applicabili quelle direttive che non sono state dovutamente recepite dagli Stati o che sono abbastanza dettagliate da non richiedere norme esecutive o che conferiscono diritti ai singoli.

La scelta dell’atto giuridico spesso è suggerita dai Trattati stessi, altrimenti sta alle istituzioni decidere quale adottare, nel rispetto delle procedure e del principio di proporzionalità (art. 296 TFUE). Una volta adottati gli atti, essi sono firmati dall’istituzione deliberante (es. Presidenti del Parlamento Europeo e Consiglio) e notificati ai destinatari. Entrano in vigore dopo 20 giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale europea o a partire dalla data prevista nell’atto stesso.

 

Le procedure legislative ordinaria e speciale, in sintesi

Gli organi dell’UE adottano gli atti giuridici, compresi i regolamenti e le direttive, secondo una procedura legislativa ordinaria o una speciale (artt. 289 e 294). La procedura legislativa ordinaria è abbastanza complessa e ci limitiamo a descriverne alcuni passaggi fondamentali.

La Commissione, dotata di diritto d’iniziativa legislativa, presenta una proposta al Parlamento Europeo e al Consiglio per la prima lettura. L’esame avviene prima in seno al Parlamento e poi quest’ultimo trasmette il progetto al Consiglio, eventualmente emendato. In questa fase le due istituzioni possono infatti emendare la proposta, approvarla in toto o respingerla. Nell’ultimo caso si passa alla seconda lettura. Il Parlamento e il Consiglio in pratica devono approvare lo stesso testo e qualora risulti difficile si avviano dei negoziati per raggiungere un accordo. Se anche dopo la seconda lettura il Consiglio respinge il progetto di legge, allora si convoca un Comitato di Conciliazione per un accordo su un progetto comune. Se il Parlamento o il Consiglio respinge il testo o non lo approva in tempo, la procedura si conclude senza l’adozione dell’atto legislativo. Può ricominciare solamente con una nuova proposta presentata dalla Commissione. Se il progetto comune è approvato, l’atto legislativo è adottato e pubblicato come direttiva (o regolamento o decisione) del Parlamento europeo e del Consiglio.

Invece per la procedura legislativa speciale il TFUE prevede solo che essa debba essere esplicitamente richiesta dai trattati e l’adozione può essere realizzata o dal Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o dal Consiglio con la partecipazione del Parlamento.

 

Come l’ordinamento italiano rispetta regolamenti e direttive

Gli Stati membri sono chiamati ad adottare tutte le misure di diritto interno necessario all’attuazione degli atti giuridici vincolanti dell’UE (art. 291 TFUE), come i regolamenti e le direttive. Vale il principio del primato del diritto dell’UE rispetto ai diritti nazionali (Sentenza CGUE  Costa c. Enel, 1964)[2], da cui discende la disapplicazione della norma interna contrastante con un atto europeo giuridicamente vincolante. In caso di violazione del diritto europeo si può avviare la procedura di infrazione[3].

L’art. 117 della Costituzione, dopo la riforma del Titolo V (l.c. 3/2001), ha vincolato la potestà legislativa di Stato e Regioni anche agli obblighi derivanti dall’ordinamento dell’UE, che comprende gli atti di diritto derivato, quindi i regolamenti e le direttive.

La normativa nazionale italiana che regola le relazioni dell’Italia con l’UE corrisponde oggi alla L. 234 del 2012, il culmine di un percorso che è iniziato con la Legge Fabbri (1987) e la Legge La Pergola (1989) passando per la Legge Buttiglione del 2005. La L. 234 riporta le “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea”, aggiungendo anche novità in materia di partecipazione delle Regioni alla formazione della normativa comunitaria (per esempio con la Sessione Europea della Conferenza permanente Stato-Regioni e autonomie locali).

Gli strumenti nazionali per il recepimento delle direttive (e non solo) sono la Legge Europea e la Legge di Delegazione Europea. La prima presenta le disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea; la seconda contiene la delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea. Vi è una distinzione tra la fase ascendente di partecipazione alla formazione degli atti comunitari e quella discendente di attuazione degli stessi[4]. Infatti ai sensi dell’art. 29 della L. 234/12 “Lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di propria competenza legislativa, danno tempestiva attuazione alle direttive e agli altri obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea.” Se le autonomie locali non rispettano la normativa comunitaria lo Stato interviene in via sostitutiva (art. 120 Cost.).

Ai sensi dell’art. 6 della L. 234/12 “I progetti di atti dell’Unione europea, gli atti preordinati alla formulazione degli stessi e le loro modificazioni sono trasmessi alle Camere dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro per gli affari europei.”. Il parlamento nazionale ne verifica il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità attraverso parere motivato da inviare alle istituzioni europee. Se almeno 1/3 dei parlamenti nazionali considera un progetto legislativo contrario ai quei principi, l’atto viene riesaminato dagli organi europei. Il parlamento nazionale può inoltre chiedere al governo di appellarsi alla Corte di Giustizia per violazione del principio di sussidiarietà.

Inoltre i singoli individui possono far valere i diritti (e chiederne eventuale risarcimento per danno) previsti dagli atti giuridici europei di fronte alle autorità pubbliche. Anche in assenza di tali diritti, essi possono invocare il rispetto della normativa in virtù dei principi dell’efficacia diretta del diritto europeo (Sentenza CGUE Van Gend en Loos, 1963)[5], dell’effetto utile, della prevenzione della violazione dei trattati e della tutela giurisdizionale.  Queste garanzie derivano dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (causa Faccini Dori, C-91/92, causa Francovich, cause riunite C-6/90 e C-9/90).

 

Conclusioni

Da Lisbona (2009) il procedimento di formazione degli atti legislativi dell’UE, compresi i regolamenti e le direttive, ha conosciuto un maggiore coinvolgimento democratico dei parlamenti nazionali e delle autonomie locali, oltre che regolare il procedimento ordinario che vede un pari potere decisionale conferito al Parlamento Europeo e al Consiglio dell’UE.

Anche l’ordinamento italiano ha progressivamente cercato di dare maggior margine di azione all’istituzione politica democratica, prima con lo strumento della legge comunitaria e poi con la legge europea. A fianco dei Parlamenti nazionali, gli altri protagonisti nella formazione e attuazione del diritto derivato, quindi dei regolamenti e direttive dell’UE, sono le autonomie locali. Quindi trasparenza, democraticità e partecipazione sono le parole chiave del processo legislativo europeo contemporaneo.

Informazioni

Fonti e campo di applicazione del diritto dell’UE  – Factsheets del Parlamento Europeo https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/6/fonti-e-campo-di-applicazione-del-diritto-dell-unione-europea .

L’adattamento del diritto interno al diritto comunitario dopo il trattato di Lisbona, Larissa Pasotti, Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti  –  N.00 del 02.07.2010

Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea (Legge 234/2012) http://www.politicheeuropee.gov.it/it/normativa/approfondimenti-normativa/norme-generali-sulla-partecipazione-dellitalia-alla-formazione-e-allattuazione-della-normativa-e-delle-politiche-dellunione-europea-legge-2342012/ .

U. Draetta-F. Bestagno-A. Santini, Elementi di diritto dell’Unione europea – Parte istituzionale e Parte Speciale, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2018.

(Versione consolidata) Del Trattato sull’Unione Europea e del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea – Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, marzo 2010

[1] Esempi di direttive in ambito finanziario, di antiriciclaggio, di tabacco li troviamo nei seguenti articoli di G. Annunzi,  L. Venezia e G. Guerra: https://www.dirittoconsenso.it/2020/12/16/la-direttiva-pif/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/26/normativa-europea-antiriciclaggio-quadro-generale/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2020/05/30/normativa-sul-tabacco-ue/ .

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al14548 .

[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM:l14547 . Esempio di procedura di infrazione per deficit eccessivo al seguente link: https://www.dirittoconsenso.it/2018/11/26/la-procedura-di-infrazione-per-deficit-eccessivo/ .

[4] Così si realizza il quinto comma dell’art. 117 della Costituzione, per cui le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

[5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM:l14547 .