Le funzioni dell'OMC

Lo sviluppo della cooperazione commerciale tra gli Stati in ragione delle funzioni dell’OMC

 

Dalla cooperazione in seno all’ONU alle funzioni dell’OMC

Nel passaggio dalla comunità internazionale classica a quella moderna, si assistette ad una proliferazione di trattati internazionali, quali fonti giuridiche che garantiscono forme di cooperazione più stringenti tra gli Stati e che maggiormente rispettano le loro specificità. Questa nuova concezione trovò applicazione anche in materia economica e commerciale, al fine di stimolare la ricostruzione e gli investimenti dopo il conflitto mondiale.

Durante la Conferenza di San Francisco[1] emerse la volontà degli Stati di attribuire all’ONU anche una certa competenza economica e di iniziare nuovi negoziati per creare organizzazioni internazionali ad hoc.

Tuttavia, data l’importanza vitale della sopravvivenza economica, gli Stati non hanno mai dotato l’ONU di competenze incisive in materia commerciale. Nel 1964 l’Assemblea Generale ha istituito la United Nations Conference on Trade and Development, quale suo organo sussidiario, che si configura solo come consesso politico-tecnico privo di qualsiasi potere vincolante per gli Stati.

Al di fuori del sistema ONU, nel 1947, 23 Paesi industrializzati[2] firmarono a Ginevra il General Agreement on Tariffs and Trade (GATT): si trattava di un accordo multilaterale che sanciva la progressiva riduzione di dazi e tariffe doganali al commercio internazionale. Le norme di questo trattato sono formulate nel senso di rispettare il dominio riservato degli Stati in materia economico-commerciale, andando così a disciplinare una generale libertà economica ma, al contempo, prevedendo meccanismi di dialogo interstatali. L’Uruguay Round 1986-1994, infine, determinò un emendamento del trattato che sfociò, tra gli altri, nell’istituzione di una organizzazione internazionale competente: si tratta dell’Organizzazione Mondiale del Commercio[3]. Scopo della trattazione, tra gli altri, sarà proprio quello di analizzare le funzioni dell’OMC.

 

Membership dell’OMC

Al termine dell’Uruguay Round di negoziati multilaterali tenutisi a Marrakech (Marocco) nel 1994, venne istituita l’OMC. Con sede a Ginevra, il suo obiettivo generale è quello di sistematizzare ed amministrare coerentemente i molteplici settori del commercio internazionale nei limiti delle competenze attribuitele dal trattato istitutivo.

L’OMC consta – rebus sic stantibus –  di 162 Stati a cui si aggiungono l’Unione europea, Hong Kong e Macao[4]. La presenza dell’Ue si giustifica per il fatto che in base al Trattato sul Funzionamento dell’Unione alcune materie commerciali sono di sua competenza esclusiva; diversamente, l’adesione delle SAR cinesi è determinata dalla disposizione dello Statuto OMC che permette la partecipazione anche di territori doganali autonomi, oltre che di Stati e organizzazioni internazionali. Altri 23 Stati, poi, sono membri osservatori i quali – salvo lo Stato Città del Vaticano – hanno l’obbligo di iniziare i negoziati per l’ammissione ad una membership piena entro 5 anni.

Internamente, in ragione di un efficiente esercizio delle funzioni dell’OMC, gli Stati sono divisi in tre categorie, in base al loro grado di sviluppo industriale:

• Paesi industrializzati,
• Paesi in via di sviluppo,
• Paesi meno sviluppati.

 

Gli Stati si inseriscono autonomamente in una delle prime due categorie; i meno sviluppati, invece, sono individuati secondo gli indicatori dell’Alto Rappresentante ONU per gli Stati meno sviluppati ed economicamente svantaggiati. Questa terza categoria ad oggi consta di 47 Stati e l’eventuale promozione in quella intermedia spetta all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite.

 

Le funzioni dell’OMC nello specifico

L’art. III dello Statuto delinea le funzioni dell’OMC in maniera precipua. Una prima funzione generale riguarda la configurazione dell’organizzazione quale ambito dove gli Stati membri possono svolgere negoziati relativi alle loro relazioni commerciali ed eventualmente risolvere le controversie nascenti da politiche commerciali contrastanti.

Dall’articolazione dell’organizzazione emerge che la sua funzione principale è quella di attuare, amministrare e determinare il funzionamento degli accordi interni al suo sistema. Tra questi ultimi, a titolo esemplificativo, si ricordano i più importanti: GATT (che costituisce l’Allegato 1A allo Statuto OMC), GATS[5] (Allegato 1B), TRIPS[6] (Allegato 1C), DSU[7], TPRM[8].

L’Allegato 1A, in particolare, è il frutto delle modifiche introdotte nel 1994 al GATT: esso ha introdotto numerosi principi che ora governano le relazioni commerciali internazionali, alcuni dei quali codificano diritto internazionale generale.

Si pensi al principio di non discriminazione, in ragione del quale uno Stato parte non può applicare trattamenti commerciali e doganali diversi in virtù della provenienza della merce. Questa norma trova garanzia nella clausola della nazione più favorita che obbliga lo Stato che ha riservato un trattamento migliore ad un prodotto straniero di applicarlo automaticamente anche ad un prodotto analogo proveniente da qualsiasi altro Paese.

Di grande rilievo è sicuramente anche la clausola del trattamento nazionale: in base a questa norma i prodotti stranieri, una volta importati nel mercato nazionale, non possono subire discriminazioni rispetto a prodotti nazionali analoghi.

Ma la disposizione pattizia che maggiormente ha rivoluzionato le relazioni internazionali commerciali è la clausola anti-dumping. Il dumping è la vendita di un prodotto nazionale in un mercato straniero ad un prezzo inferiore rispetto a quello a cui il prodotto viene offerto nel mercato nazionale. Se tale pratica non fosse vietata, si realizzerebbe un monopolio a discapito delle altre imprese nazionali e, in generale, del benessere collettivo nazionale.

Come si è visto, però, tali obblighi sono formulati in negativo, nel senso di costituire eccezioni alla libertà economica degli Stati quale espressione del proprio dominio riservato.

 

Gli organi dell’OMC

L’OMC, quale organizzazione internazionale formale, presenta un’articolazione organica tripartita. Anche questo apparato quasi istituzionale si spiega in ragione di un esercizio efficace ed efficiente delle funzioni dell’OMC.

• La Conferenza ministeriale è l’organo plenario: essa si riunisce ogni 2 anni e adotta atti non vincolanti su materie di competenza generale in quanto si tratta di un organo di indirizzo politico.
• L’attività dell’OMC è invece monitorata dal Consiglio generale la cui funzione principale è quella di presentare una relazione annuale sull’andamento dell’organizzazione; esso si riunisce in composizione plenaria quando è necessario ed in diversa composizione come Dispute Settlement Body (organo di risoluzione delle controversie internazionali di natura commerciale) e Trade Policy Review Body (quale meccanismo di controllo delle politiche commerciali). Conferenza ministeriale e Consiglio adottano le decisioni a maggioranza, salvo nei casi in cui i trattati stabiliscano diversamente. Ogni Stato membro è titolare di un voto; tuttavia nelle materie commerciali di competenza esclusiva dell’Unione Europea, il rappresentante comunitario vota in luogo di quelli degli Stati UE ed è portatore di un pacchetto di 27 seggi.
• La Conferenza ministeriale, poi, nomina un Direttore Generale che guida il Segretariato per 4 anni. Dopo le dimissioni anticipate dell’ex Direttore brasiliano Roberto Azevedo, il febbraio scorso – dopo mesi di negoziato – la scelta della Conferenza è ricaduta su Ngozi Okonjo-Iweala, già ministra delle Finanze della Nigeria. Si tratta della prima donna alla guida del Segretariato la quale sarà chiamata a ripristinare la funzione di consesso negoziale dell’OMC, a seguito delle numerose controversie sui dazi degli ultimi anni, soprattutto tra Stati Uniti e Cina.

 

Il meccanismo di risoluzione delle controversie in seno all’OMC

Il Dispute Settlement Understanding è il trattato del sistema OMC che disciplina il meccanismo di risoluzione delle controversie commerciali tra gli Stati membri[9].

Si tratta di un sistema “quasi giudiziale”, dal momento che presenta un approccio primariamente consultivo-conciliativo e, solo eventualmente e in via sussidiaria, il Dispute Settlement Body istituisce un panel.

Il DSU trova applicazione alle controversie che riguardano l’applicazione e l’interpretazione del Trattato OMC, degli Allegati 1A, 1B, 1C, 2; mentre per le controversie relative all’Allegato 4, si applicano le disposizioni previste dall’Allegato 2 al DSU.

Nel caso in cui sorga una controversia commerciale tra gli Stati parte, in via prioritaria devono essere esperiti i mezzi diplomatici di risoluzione delle controversie ex art. 33 par.1 Carta ONU. Qualora questi fallissero, il DSB istituisce il panel: si tratta di una commissione di esperti di diritto pubblico formata da 3 o 5 membri i quali assicurano la propria indipendenza. Il panel esamina la controversia e elabora una relazione; quest’ultima verrà poi adottata dal DSB. In buona sostanza, esso si serve dell’expertise tecnico dei panel al fine di formulare raccomandazioni e decisioni nei confronti degli Stati parte alla controversia.

La relazione del panel può essere impugnata davanti all’Appelate Body – formata da 7 membri – solo per le questioni e le interpretazioni giuridiche rilevabili dall’atto.

Entro 30 giorni dalla raccomandazione o dalla decisione del DSB, lo Stato soccombente è tenuto ad informare il Consiglio delle misure che intende adottare.

Negli ultimi anni, a seguito della controversia commerciale tra Stati Uniti e Cina, questo meccanismo di risoluzione delle controversie ha mostrato tutti i suoi limiti: come si è detto, infatti, il DSB risulta da una composizione ristretta del Consiglio. Da ciò discende che la nomina dei panel e dell’Appelate Body è totalmente subordinata alla volontà degli Stati. In ragione di ciò, nell’ambito della controversia sopra richiamata, gli Stati Uniti dal 2017 hanno posto numerosi veti alla nomina del collegio giudicante di appello, bloccando così de facto l’attività dell’organizzazione.

Tuttavia si deve concludere che tutto il sistema di soluzione delle controversie internazionali si basa sui principi del consenso e dell’accettazione da parte degli Stati. Ne discende che un meccanismo diverso, in virtù dell’articolazione che presenta l’OMC, non è configurabile se non mediante l’istituzione di una Corte internazionale permanente che sia competente a risolvere le controversie commerciali tra gli Stati parte. Ciò nonostante, appare altamente improbabile una riforma del DSU in tal senso, date le implicazioni politiche che la materia economico-commerciale presenta e la sua attinenza al dominio riservato.