Qualche riflessione sulle origini della corte costituzionale russa e sulle modalità di accesso al sindacato di costituzionalità

 

Dal Comitato di supervisione costituzionale dell’URSS alla Corte costituzionale Russa

Nel 1988, a pochi anni dalla dissoluzione dell’Unione Sovietica, che era stata definita il “grande malato del XX secolo”[1], Gorbačёv (in piena perestrojka e nel clima della glasnost’) ritenne opportuno dotare lo Stato sovietico di un organo deputato al controllo di costituzionalità sulle leggi federali dell’URSS. Va detto, in apertura, che una forma di controllo sulla conformità degli atti legislativi del Soviet Supremo alla Costituzione era già previsto dall’art. 124 della Costituzione dell’Unione Sovietica del 1977. Tuttavia, dalla sua adozione, poche volte la norma in questione aveva trovato applicazione. Il 1 febbraio 1988, l’istituzione del Comitato di supervisione costituzionale dell’URSS[2] poneva le basi per lo sviluppo della giustizia costituzionale nell’esperienza giuridica sovietica (e, successivamente, russa).

Le ragioni per cui l’URSS, nei settant’anni della sua esistenza, non si era mai dotata di una Corte costituzionale, modellata sulle omologhe esistenti in Europa occidentale, sono complesse ed articolate, ma in buona misura riconducili ad un postulato. La teoria marxista – leninista del diritto assume come incompatibile la coesistenza, nello stesso ordinamento, di un organo legislativo, che è espressione dei Soviet popolari – quindi legislatore supremo – ed un organo tecnico, sganciato dal circuito della legittimazione popolare, quale un tribunale costituzionale[3]. Di più: un apparato del genere non avrebbe ragion d’essere poiché l’atto legislativo è, in ultima analisi, prodotto supremo e intangibile, manifestazione insindacabile di volontà, cardine della legalità socialista.  Certo, questo non implica che gli atti normativi (federali o delle singole repubbliche federate) non dovessero essere conformi alla Costituzione Sovietica, ma tale conformità veniva definita in fase di elaborazione del prodotto normativo, in una sinergia fra organi dello Stato (Soviet Supremo dell’URSS e il suo Presidium) e organi del Partito (in prevalenza, il Comitato Centrale del PCUS). Peraltro, l’attività giudiziale svolta dalla Corte Suprema dell’URSS garantiva, in buona misura, l’aderenza del diritto vivente ai principi socialisti sanciti ed incarnati nella Costituzione Sovietica. Tali premesse giuridiche, qui necessariamente accennate, finirono inevitabilmente per riverberarsi sulle funzioni del Comitato di supervisione, che la legge istitutiva ridusse a compiti meramente consultivi, ben distanti dalla concezione kelseniana (e “occidentale”) del sindacato di costituzionalità delle leggi.

Il 12 dicembre 1991 il Soviet Supremo della Repubblica Socialista Federativa Sovietica Russa proclamava l’indipendenza dello Stato, ratificando gli accordi di Belaveža e ritirando i propri deputati dal Soviet Supremo dell’URSS. La bandiera rossa era stata definitivamente ammainata dalla cupola del Cremlino, sulla quale aveva sventolato per settant’anni. Il nuovo Stato russo, guidato da Boris Eltsin, attraversava però un momento di profonda incertezza e crisi sociale: il passaggio dall’economia pianificata al mercato aveva avuto effetti drammatici. Le stesse istituzioni del Paese andavano costruite (o ricostruite) sulle ceneri di quelle della RSFSR. Fu in questo clima che, nel 1993, venne approvata la Costituzione tuttora vigente. Infatti, prima dell’adozione di tale Carta fondamentale, la Costituzione era rimasta quella della RSFSR del 1978 e il potere legislativo risiedeva ancora nel Soviet Supremo, ereditato dall’assetto costituzionale socialista. L’attuale configurazione della Corte costituzionale Russa si basa sulla struttura elaborata nel 1993. Invero, il Tribunale costituzionale era già in funzione dal 1991 e aveva giocato un ruolo decisivo nella crisi costituzionale del 1993 e nella coeva adozione della attuale Costituzione della Federazione Russa[4].

 

La Corte oggi

Ad oggi, la Corte costituzionale Russa è ubicata a San Pietroburgo, nell’oblast’ di Leningrado (fino al 2008 i suoi uffici si trovavano a Mosca). La composizione attuale prevede 19 giudici, da un originario numero di 15. I giudici sono nominati dal Consiglio Federale (la camera alta del Parlamento) su proposta del Presidente della Federazione Russa. Tra di essi figurano il Presidente della Corte, dotato di considerevoli poteri disciplinari e di allocazione delle controversie fra le Camere di cui si compone la Corte. Tra i requisiti, oltre alla cittadinanza russa, la legge richiede particolari meriti accademici in ambito giuridico e l’esercizio dell’avvocatura per almeno 15 anni.

L’esistenza e le funzioni della Corte sono previste dall’art. 125 della Costituzione. Le modalità di funzionamento dell’organo, le prerogative dei giudici ed altri aspetti di dettaglio sono, poi, disciplinati in dettaglio dalla legge costituzionale sulla Corte costituzionale Russa (ФКЗ-1/21-07-1994). Il sindacato di costituzionalità in Russia è di tipo accentrato, prevalentemente successivo. Con attenzione alle modalità di accesso al giudizio della Corte, in parte il sindacato ha natura incidentale, in parte principale. Nel rapido approntamento di un organo di giustizia costituzionale, il legislatore russo si ispirò profondamente alle esperienze tedesca ed austriaca, con particolare riferimento all’accesso individuale al giudizio di costituzionalità in via diretta.

 

Le tipologie di atti soggetti al controllo di costituzionalità

I giudici di San Pietroburgo hanno, primariamente, il compito di pronunciarsi sulla conformità delle leggi e degli atti aventi forza di legge al dettato costituzionale. Tra gli atti in questione rientrano, anzitutto, le leggi federali, i decreti presidenziali (ukase) e quelli del Governo federale. Inoltre, anche le stesse leggi di revisione costituzionale possono essere scrutinate. Per fare qualche esempio, guardando all’attualità, la Corte costituzionale Russa si è pronunciata a proposito della legittimità della riforma costituzionale promossa dal Presidente Putin, e suffragata da un referendum, nel 2020[5].

In secondo luogo, oggetto del giudizio possono essere gli Statuti e le leggi dei soggetti federati, dotati di potere legislativo in alcune materie di loro competenza (ad es., le Repubbliche autonome). La Corte ha infatti il compito di vigilare sul rispetto del riparto di competenze esistente fra la Federazione ed i soggetti federati, risolvendo in via principale i conflitti di competenza fra il governo federale e le entità federate, nonché fra i soggetti federati medesimi. Giova qui ricordare che la Federazione Russa è composta da 86 soggetti federati[6], che dispongono in diversa misura di potere legislativo.

A tal proposito, la Corte vigila con particolare attenzione sul rispetto delle prerogative federali, specie nel caso di macroscopiche violazioni del dettato costituzionale. Ad esempio, alcuni anni fa, in una celebre sentenza[7] la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime una serie di disposizioni previste da leggi locali, promulgate da alcune entità costituenti della Federazione Russa (la città di Mosca, le oblast’ di Mosca e Voronež e il kraj di Stavropol) che prendevano limitazioni della libertà di movimento dei cittadini nell’ambito dei loro territori, avendo queste ultime invaso una competenza di pertinenza federale. Lo stesso anno, peraltro, il giudice delle leggi aveva dichiarato incostituzionali le disposizioni della Carta della Repubblica autonoma dell’Altaj, che attribuiva all’assemblea legislativa della Repubblica il diritto di nominare e revocare il governatore[8]. Pochi anni dopo, in un giudizio riguardante la stessa Carta dell’Altaj (e successivamente quelle di un certo numero di altre Repubbliche autonome), la Corte ha colpito le norme che proclamavano la “sovranità” di queste repubbliche, violando così i diritti della Federazione, unico soggetto “sovrano”[9].

Il discorso si inserisce in una complessa dialettica centro – periferia, giacché il riparto di competenze, fissato dagli artt. 72 e ss. della Costituzione Russa del 1993, interessa ambiti territoriali molto distanti tra loro, geograficamente e culturalmente. La corretta osservanza del riparto di competenze fra governo centrale soggetti federati è cruciale in un Paese che si estende per migliaia di chilometri ed esercita la sua sovranità su territori diversi e plurime etnie, tra le quali aleggiano, talora, tendenze centrifughe[10]. L’interesse del Governo centrale è così quello di mantenere un perenne raccordo tra centro e periferia e, sul punto la Corte è sensibile, salvaguardando però al tempo stesso le dinamiche territoriali, in un costante (e pragmatico) bilanciamento fra interessi locali e nazionali, spesso frutto di delicati equilibri[11]. Nel 2005, ad esempio, la Corte costituzionale Russa ha confermato la costituzionalità di una legge federale, adottata su iniziativa del Presidente della Federazione, volta a garantire un maggiore protagonismo del governo centrale nelle procedure di nomina degli alti funzionari delle entità costitutive della Federazione Russa[12].

Nondimeno, il sindacato di legittimità non concerne soltanto i provvedimenti legislativi già in vigore. È possibile infatti per la Corte pronunciarsi anche sulla conformità costituzionale prioritaria (e cioè puramente potenziale) del contenuto di un Trattato internazionale a cui la Federazione Russa abbia aderito. Si tratta, in quest’ultimo caso, di una forma molto particolare di sindacato preventivo perché non riguarda atti legislativi ma trattati internazionali.

 

I soggetti abilitati ad adire la Corte costituzionale e caratteristiche delle pronunce

Giova ricordare che, analogamente ad altri ordinamenti dell’Europa orientale, è previsto un rimedio analogo al Verfassungsbeschwerde per consentire al singolo, che assume lesi i suoi diritti fondamentali, di rivolgersi al giudice costituzionale una volta esperiti gli altri rimedi legali previsti dall’ordinamento. Inoltre, quale particolare modalità di actio popularis, anche organizzazioni e persone giuridiche possono promuovere il giudizio di costituzionalità. Accanto agli altri soggetti contemplati dalla legge ed abilitati a sollevare la questione di legittimità, un ruolo di primo piano spetta ai cittadini (e a loro associazioni), che possono rivolgersi direttamente al giudice costituzionale in relazione ad un caso concreto. Il principale carico di lavoro della Corte costituzionale Russa proviene, infatti, dall’esame delle denunce riguardanti presunte violazioni dei diritti costituzionali e delle libertà dei cittadini. Ogni anno, la Corte riceve da 14.000 a 19.000 reclami da parte dei cittadini, a testimonianza della fiducia del popolo nei confronti della Corte Costituzionale[13]. La forza di questo istituto risiede nell’elevato grado di tutela che esso offre ai ricorrenti.

Oltre a quelli appena visti, i soggetti abilitati a promuovere il giudizio di costituzionalità possono essere suddivisi in soggetti appartenenti al potere giudiziario e soggetti politici. I primi sono costituiti, ad esempio, dalle Corti distrettuali, dalle Corti d’appello, dai tribunali amministrativi e dalla Corte Suprema. I soggetti politici, d’altra parte, che possono rivolgersi alla Corte, sono il Presidente della Federazione Russa, il Presidente del Consiglio della Federazione (Senato), quello della Duma di Stato (Camera bassa) oppure un quinto dei Membri dei Consiglio della Federazione o dei Deputati della Duma di Stato, o, da ultimo, il Governo della Federazione Russa (art. 125, co. 2, Cost.)[14].

Dal punto di vista della tipologia delle decisioni, la Corte costituzionale Russa può pronunciare, anzitutto “sentenze”. Queste sono sentenze vere e proprie, mediante le quali la Corte accerta o rigetta la questione di legittimità sollevata dai soggetti a ciò abilitati. In secondo luogo, vengono in rilievo le “conclusioni” (zachluchenije), quali atti a carattere consultivo che la Corte pronuncia solo in caso di procedimento in cui il Presidente della Federazione si trovi in stato di accusa (art. 125, co. 7, Cost.). Da ultimo, ed è questa la tipologia decisoria maggiormente ricorrente, vi sono i “chiarimenti” che consistono in ordinanze con cui la Corte costituzionale chiarisce in modo estensivo le motivazioni in base alle quali aveva precedentemente rigettato un ricorso individuale presentato da un cittadino. Sono previsti, poi, provvedimenti “interlocutori” per lo svolgimento del processo costituzionale.

Dal punto di vista degli effetti delle sentenze della Corte costituzionale Russa, la pronuncia annulla la norma impugnata e ne preclude l’applicazione (art. 125, co. 6, Cost.[15]). Tuttavia, quantomeno nel caso di ricorsi individuali al giudice costituzionale, il positivo esperimento del ricorso, (traducendosi in un rimedio successivo alla pronuncia della sentenza del giudice ordinario) attribuisce diritto al ricorrente di ottenere la revisione del provvedimento di primo o di secondo grado, senza che dal provvedimento della Corte derivino effetti annullatori ipso iure. Ciò avviene tramite la presentazione, entro un termine, della domanda di revisione alla Corte che ha emesso il giudizio ottenendo, così, la revisione della res iudicata in linea con le statuizioni del tribunale costituzionale[16].

Da ultimo, la Corte può anche spingersi fino a lambire la discrezionalità legislativa. In un caso recente, nella sentenza dell’11 dicembre 2014, la Corte costituzionale ha ordinato al legislatore federale di apportare alcune modifiche all’articolo 159, par. 4, codice penale della Federazione Russa entro sei mesi dalla pronuncia della sentenza. Allo stesso tempo, la Corte ha stabilito che <<se, dopo la scadenza di un periodo di sei mesi dalla data di promulgazione della presente risoluzione, il legislatore federale non avrà apportato modifiche appropriate al codice penale della Federazione Russa, articolo 159.4 la norma in questione non sarà più valida>>[17]. La tecnica decisoria impiegata ricorda, in buona misura, la soluzione adottata dalla Corte costituzionale italiana con l’ord. n. 207/2018 nel noto “caso Cappato” e, più di recente, con l’ord. n. 132/2020, in tema di diffamazione aggravata e a mezzo stampa.

Informazioni

ABRAMOVA M., Constitutional Justice of Russia within the judicial landscape of contemporary Europe, in Rivista Derecho del Estado, n. 40, gennaio 2018, 1 ss.

Costituzione della Federazione Russa (testo in italiano): : www.art3.it/Costituzioni/cost RUSSA.pdf.

GANINO M., Tempi e modi rituali della revisione costituzionale di Putin. Continuità e varianti?, in NAD (Nuovi Autoritarismi e Democrazie: Diritto, Istituzioni, Società), n. 1/2020, 178 ss.

HAUSMANINGER H., The Committee of Constitutional Supervision of the USSR, in Cornell International Law Journal, Volume 23, Issue 2 Symposium 1990, Article 5.

Legge costituzionale federale sulla Corte costituzionale (Federalnij Konstitutsionnij Zakon o Konstitutsionne Sude Rossiskoi Federatsii), traduzione in inglese: http://www.ksrf.ru/en/Info/LegalBases/FCL/Documents/Law.pdf.

Sito ufficiale della Corte costituzionale Russa (con relativa banca dati): http://www.ksrf.ru/en/Info/Pages/default.aspx.

ACCORDATI A., La libera manifestazione del pensiero in Russia e la storia, in DirittoConsenso, 02 marzo 2021. Link: https://www.dirittoconsenso.it/2021/03/02/libera-manifestazione-del-pensiero-in-russia-storia/

ACCORDATI A., La custodia cautelare in Russia, in DirittoConsenso, 26 marzo 2021. Link: https://www.dirittoconsenso.it/2021/03/26/custodia-cautelare-in-russia/

FEDERICO A., L’articolo 117 della Costituzione tra sussidiarietà e adattamento, in DirittoConsenso, 04 novembre 2020. Link: https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/04/articolo-117-costituzione-sussidiarieta-adattamento/

[1] L’espressione è tratta da M. S. BAISTROCCHI, Ex – Urss. La questione delle nazionalità in Unione Sovietica da Lenin alla CSI, Ugo Mursia Editore, 1992, cit., p. 2.

[2] Più diffusamente, sull’argomento, si rinvia a H. HAUSMANINGER, The Committee of Constitutional Supervision of the USSR, in Cornell International Law Journal, Volume 23, Issue 2 Symposium 1990, Article 5.

[3] Per un approfondimento della tematica, si rinvia all’opera di U. CERRONI, Il pensiero giuridico sovietico, Editori Riuniti, Roma, 1969.

[4] Il 21 settembre 1993, Boris Eltsin dichiarò il Soviet Supremo della Federazione Russa disciolto, non riuscendo più a far fronte al crescente ostruzionismo politico in Parlamento, generato dalle sue impopolari misure economiche. Secondo la Costituzione della Federazione Russa (recte: della RSFSR del 1978, modificata ma ancora in vigore all’epoca) al Presidente Eltsin non sarebbe spettato quel potere. Ciò diede luogo ad una serie di scontri tra fiancheggiatori dell’opposizione e forze di sicurezza, teatro dei quali fu la “Casa Bianca”, sede del Parlamento. La crisi si concluse solo con l’intervento delle forze armate il 4 ottobre 1993.

[5] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_347691 (Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З). Più diffusamente, v. M. GANINO, Tempi e modi rituali della revisione costituzionale di Putin. Continuità e varianti?, in NAD (Nuovi Autoritarismi e Democrazie: Diritto, Istituzioni, Società), n. 1/2020, p. 178 ss.

[6] L’articolazione dei soggetti federati è costituita da: Repubbliche autonome, oblast’(regioni), oblast’ autonome, kraj (territori) e Città federali.

[7] ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда Российской Федерации от 04.04.1996 N 9-П.

[8] ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.1996 N 2-П.

[9] ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П.

[10] Basti qui ricordare, per tutte, la Repubblica Cecena, teatro di due conflitti nel 1994 e nel 1999.

[11] Un esempio recente a proposito di quanto detto. Nel 2018, la Corte costituzionale ha confermato la costituzionalità dell’accordo sull’istituzione delle frontiere tra la Repubblica di Inguscezia e la Repubblica cecena, firmato dai governatori di queste regioni. La Corte ha concluso che i confini tra le entità costituenti della Federazione Russa possono essere stabiliti senza necessariamente indire un referendum, tenendo conto dell’opinione della popolazione residente interessata, e ha riconosciuto la validità dell’accordo e della legge della Repubblica di Inguscezia sulla sua approvazione. Contrariamente a tale accordo e alla sua legge esecutiva si era precedentemente pronunciata  la Corte costituzionale della Repubblica di Inguscezia (soggetto federato con lo status di Repubblica autonoma). Sulla controversia, si rimanda a https://meduza.io/en/feature/2018/10/31/ingushetia-s-constitutional-court-says-the-controversial-border-deal-with-chechnya-is-unconstitutional-does-that-mean-the-protesters-have-won.

[12] ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2005 N 13-П.

[13] M. ABRAMOVA, Constitutional Justice of Russia within the judicial landscape of contemporary Europe, in Rivista Derecho del Estado, n. 40, gennaio 2018, cit., p. 10.

[14] In ordine di importanza, però, i ricorsi individuali o collettivi sono (e restano) quantitativamente la parte più significativa delle sentenze pronunciate. Con attenzione ai dati del 2014, la Corte costituzionale ha emesso 33 decisioni, di cui 20 su reclami di cittadini, 4 su reclami di persone giuridiche, 2 su istanze dei tribunali, 2 su richieste dei parlamenti regionali, 1 su richieste del Presidente della la Federazione Russa, e solo 1 su richiesta di un gruppo di deputati della Duma di Stato. Dati presenti in: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx.

[15] Stabilisce così il par. 6 dell’art. 125 Cost. <<Gli atti, o le loro singole disposizioni, riconosciuti incostituzionali perdono efficacia; i Trattati internazionali della Federazione Russa che non sono conformi alla Costituzione della Federazione Russa non sono soggetti all’entrata in vigore ed all’applicazione>>. Traduzione italiana in www.art3.it/Costituzioni/cost RUSSA.pdf.

[16] La casistica offre molti esempi. Uno per tutti, sent. № 19-П от 18.07.2013 con la quale la Corte costituzionale ha esaminato e si è pronunciata sul ricorso individuale della ricorrente, K. M. Shrebina. Dopo la pronuncia della sentenza, questa ha esercitato il suo diritto alla revisione del processo di primo grado, ed ha ottenuto la reintegrazione nel posto di lavoro, con il pagamento dell’assenza forzata e un parziale risarcimento delle spese di lite sostenute nel precedente giudizio, in cui era risultata soccombente.

[17] Traduzione non ufficiale dal russo. V. originale: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision181691.pdf.