Lo stato di diritto nell'UE

Lo Stato di diritto nell’UE: un’analisi dei Trattati europei e della prassi

 

Lo stato di diritto nell’UE

Lo Stato di diritto (rule of law) è uno dei valori su cui si fonda l’Unione Europea, così come previsto dall’art. 2 TUE. Esso implica che tutti i membri di una società – compresi i governanti e i parlamentari – siano uguali di fronte alla legge e soggetti al controllo di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali[1]. L’UE, in particolare, dispone di diversi strumenti procedurali e legislativi che garantiscono lo Stato di diritto. La Corte di Giustizia dell’UE ha riconosciuto in capo alla Commissione europea la responsabilità di assicurarne il rispetto in conformità alle norme dei Trattati europei: è la Commissione europea, infatti, che esercita l’iniziativa legislativa e propone eventuali procedure di inadempimento contro gli Stati membri dell’UE. Presupposto fondamentale affinché si possa dire garantito lo Stato di diritto nell’UE è l’esistenza di una base costituzionale che disciplini il funzionamento dell’ordinamento giuridico.

Nell’ambito dell’Unione europea tale legal framework rafforzato è stato individuato nei Trattati istitutivi. Dal punto di vista formale, essi sono accordi internazionali soggetti alla disciplina di diritto internazionale generale codificata nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969. Tuttavia, sempre più spesso la Corte di Giustizia dell’UE qualifica, nella sostanza, il TUE[2] e il TFUE[3] come “Costituzione” dell’Unione[4]. Ciò trova un suo fondamentale precedente nella celeberrima sent. Van Gend en Loos del 1963 nella quale l’allora Corte di Giustizia della Comunità europea ha affermato che i Trattati europei hanno dato vita ad una comunità di diritto formata da Stati che, seppur in settori limitati, hanno rinunciato ai loro poteri sovrani. Probabilmente se la sentenza fosse stata scritta più di recente la Corte avrebbe omesso l’inciso sopra richiamato, in quanto dal Trattato di Maastricht del 1992 in poi si sono sempre più ampliate le competenze esclusive dell’UE. Ed è proprio la limitazione della libertà di agire degli Stati in un numero sempre maggiore di settori che rende necessaria la garanzia dello Stato di diritto nell’UE.

 

I valori fondanti dell’UE

L’art. 3, par. 1 TUE individua gli obiettivi che l’Unione europea si prefigge:

• la pace
• il rispetto dei valori UE
• il benessere dei suoi popoli.

 

L’UE, inoltre, offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia che assicura la libera circolazione delle persone e dove vengono garantite le misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità organizzata e la lotta contro quest’ultima[5].

Ed è proprio sullo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia e sul rispetto dei valori che si fonda lo Stato di diritto nell’UE. Questi ultimi trovano una disciplina precipua nell’art. 2 TUE e sono dichiarati essere comuni agli Stati membri: esso richiama la dignità umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza, il rispetto dei diritti umani e, per l’appunto, lo Stato di diritto.

Tale ultimo valore è da concepire come il presupposto logico e razionale per il rispetto di tutti gli altri. Esso si afferma con la concezione liberale dello Stato moderno, quale contrapposizione allo Stato assoluto il cui sovrano era legibus solutus, poiché il suo operato restava sottratto al principio di legalità ed a qualsiasi controllo politico formale. Applicare lo Stato di diritto nell’UE – che si ricorda rimanere un’organizzazione internazionale e non già uno Stato federale – esprime la volontà degli Stati membri di subordinarne il funzionamento istituzionale e procedurale alla legge.

La nozione di “Unione di diritto” è sempre più frequente nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’UE successiva all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona[6]. Il riferimento testuale è di solito legato ad una duplice circostanza: da un lato, al render palese la presenza di un sistema di controllo giudiziario al livello europeo; dall’altro, al concepire la garanzia dello Stato di diritto nell’UE come misura dell’effettività dell’intero sistema europeo.

In buona sostanza, tenendo in considerazione quest’ultima riflessione, gli altri valori europei – la cui piena attuazione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia – possono trovare una sostanziale garanzia solo se viene assicurato lo Stato di diritto; in caso contrario, l’art. 2 TUE avrebbe una mera portata formale, tale da privare i cittadini europei e gli Stati membri di qualsiasi tutela efficace in caso di violazioni gravi.

 

Garanzie sostanziali dello stato di diritto nell’UE

Il rispetto dei valori di cui all’art. 2 TUE, da un canto, è condizione imprescindibile per l’ingresso di nuovi Stati nell’Unione, dall’altro, è garantito da un procedimento sanzionatorio nei confronti di Stati già membri.

Ai sensi dell’art. 49 TUE solo gli Stati europei che rispettino i valori ex art. 2 TUE e si impegnino a promuoverli hanno titolo per aderire all’UE[7]. La norma, quindi, delinea un’organizzazione di integrazione regionale con clausola di condizionalità democratica[8], laddove – come sopra richiamato – il rispetto dello Stato di diritto nell’UE è prodromo alla garanzia degli altri valori europei.

Ma ai nostri fini, ancor più interessante appare l’art. 7 TUE. Esso, inserito già nel Trattato di Amsterdam del 1997 e poi modificato da quello di Lisbona nel 2007, introduce un procedimento di controllo sulle condotte degli Stati membri. Nel caso in cui questi ultimi siano sospettati di aver posto in essere gravi e persistenti violazioni dei valori ex art. 2 TUE, si attiva un complesso meccanismo finalizzato all’accertamento e all’eventuale applicazione di sanzioni. L’iniziativa è in capo ad un terzo degli Stati membri o alla Commissione europea e sempre previa approvazione del Parlamento europeo. Dopo aver invitato lo Stato sospettato della violazione a presentare le proprie osservazioni, l’accertamento spetta al Consiglio europeo che delibera all’unanimità. Solo nel caso in cui venga constatata la grave e persistente violazione il Consiglio, a maggioranza qualificata, può decidere nel senso di sospendere alcuni diritti di cui gode lo Stato autore materiale in ragione dei Trattati. La sanzione massima, così come delineata dall’art. 7 TUE, è la sospensione del diritto di voto del rappresentante del Governo statale in seno al Consiglio. Tuttavia, qualsiasi sia la natura della sanzione, è sempre fatto salvo l’adempimento degli obblighi dello Stato derivanti dalla sua membership all’organizzazione internazionale. Le misure sanzionatorie possono essere successivamente modificate o revocate dal Consiglio, tenendo in considerazione eventuali cambiamenti della situazione di fatto.

Questa procedura mantiene comunque in vita il principio del contraddittorio: ai sensi dell’art. 269 TFUE, infatti, lo Stato membro oggetto di una constatazione del Consiglio europeo o del Consiglio può impugnare l’atto adottato davanti alla Corte di Giustizia dell’UE. Si tratta, tuttavia, di un contraddittorio meramente formale, in quanto lo Stato può dedurre solo motivi inerenti al rispetto delle prescrizioni di carattere procedurale ex art. 7 TUE, non potendo invece eccepire questioni di merito.

 

Prevenzione e promozione dello stato di diritto nell’UE

La Relazione 2020 sullo Stato di diritto, pubblicata dalla Commissione europea nel settembre scorso, dedica un intero paragrafo alla prevenzione e alla promozione dello Stato di diritto nell’UE. Tra gli strumenti funzionali al raggiungimento di questi obiettivi, si legge:

• il Meccanismo europeo per lo Stato di diritto: finalizzato all’elaborazione di una relazione annuale sullo Stato di diritto per previene l’emergere o l’aggravarsi di problemi negli Stati membri;
• il Quadro di valutazione della giustizia: fornisce dati comparabili sull’indipendenza, sulla qualità e sull’efficienza dei sistemi giudiziari nazionali;
• il Semestre europeo: un processo annuale che sfocia in raccomandazioni specifiche per Stato membro su questioni macroeconomiche e strutturali, compresi i sistemi giudiziari e la lotta alla corruzione, con l’obiettivo di stimolare la crescita economica;
• il Sostegno alla società civile e ai Parlamenti nazionali: strumenti di finanziamento dell’UE, campagne di comunicazione, sostegno tecnico e finanziario offerto agli Stati membri per realizzare riforme strutturali.

 

Per quanto concerne l’Italia, la Relazione riporta che la Commissione ha ricevuto 20 contributi sul nostro Paese: gli aspetti problematici maggiormente evidenti riguardano l’efficienza del sistema giudiziario e la mancanza di un’istituzione indipendente sui diritti umani.

Per ciò che concerne, invece, l’effettività del sistema di garanzia dello Stato di diritto nell’UE ex art. 7 TUE, esso è stato recentemente attivato nei confronti di Polonia (2017) e Ungheria (2018): tuttavia, in entrambi i casi, è mancata una conforme decisione del Consiglio e ciò per le alleanze politiche che si creano all’interno dell’istituzione europea che impediscono il raggiungimento della prescritta maggioranza. Ancor più clamorosa è la vicenda che ha coinvolto questi due Paesi Visegrád nel novembre scorso, quando gli Stati membri erano stati chiamati a votare il bilancio europeo in connessione al Recovery Fund la cui erogazione pro quota era subordinata al rispetto della clausola sullo Stato di diritto: il premier ungherese e quello polacco scrissero una lettera congiunta alla Commissione europea annunciando che al momento della votazione avrebbero apposto il loro veto alla deliberazione. La vicenda ha visto una sua conclusione solo nel dicembre quando, ottenendo un blando rinvio sul meccanismo dello Stato di diritto nell’UE, i due capi di governo coinvolti hanno ritirato il loro veto sull’approvazione del bilancio pluriennale.

Questi ultimi avvenimenti della prassi dimostrano come la piena attuazione della rule of law trovi ancora resistenze nell’ambito dell’UE, soprattutto da parte degli Stati membri che hanno aderito in blocco nel 2004.