L’interessante strumento della cooperazione rafforzata dell’UE, tra procedura di instaurazione e significato

 

Cos’è la cooperazione rafforzata dell’Unione Europea?

La cooperazione rafforzata dell’UE è un particolare punto di incontro che unisce alcuni Stati Membri dell’Unione Europea su una determinata materia. Questa è il concetto semplice, ma che merita un approfondimento sul funzionamento e sul significato.

Partiamo da una solida base di diritto. Rimangono fermi i principi di diritto dell’Unione Europea come: il primato del diritto dell’Unione, il suo diretto effetto e l’uniformità di interpretazione nel caso di uno specifico scopo geografico, il rispetto dei diritti fondamentali e il principio della non-discriminazione, insieme alla fondatezza del mutuo rispetto e lealtà dell’Unione e degli Stati membri.

La cooperazione rafforzata è ben allineata in particolare ad un principio del diritto dell’Unione: il principio di flessibilità. Questo è cristallizzato nella clausola di flessibilità[1]. Tale clausola è prevista dall’art. 352[2] del TFUE, una disposizione che consente all’UE di adottare atti necessari a raggiungere gli obiettivi fissati dai trattati, salvo che i trattati non abbiano previsto poteri di azione a tal fine[3].

A ben vedere si potrebbe dire che la cooperazione rafforzata possa mostrare all’interno del diritto dell’Unione Europea due facce del processo di integrazione: da una parte inquadra chi è interessato a fare un passo in più per l’uniformità delle regole, dall’altra mostra un’asimmetria incomprensibile per chi invece ritiene fondamentale che l’ordine sovranazionale sia comune a tutti.

Ma senza entrare nel dibattito di questo specifico settore, passiamo all’analisi della cooperazione rafforzata dell’UE e successivamente dell’iter.

 

L’art. 20 del TUE

L’articolo 20 del Trattato sull’Unione Europea stabilisce che:

1. Gli Stati membri che intendono instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel quadro delle competenze non esclusive dell’Unione possono far ricorso alle sue istituzioni ed esercitare tali competenze applicando le pertinenti disposizioni dei trattati, nei limiti e con le modalità previsti nel presente articolo e negli articoli da 326 a 334 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Le cooperazioni rafforzate sono intese a promuovere la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, a proteggere i suoi interessi e a rafforzare il suo processo di integrazione. Sono aperte in qualsiasi momento a tutti gli Stati membri ai sensi dell’articolo 328 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

2. La decisione che autorizza una cooperazione rafforzata è adottata dal Consiglio in ultima istanza, qualora esso stabilisca che gli obiettivi ricercati da detta cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme, e a condizione che vi partecipino almeno nove Stati membri. Il Consiglio delibera secondo la procedura di cui all’articolo 329 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

3. Tutti i membri del Consiglio possono partecipare alle sue deliberazioni, ma solo i membri del Consiglio che rappresentano gli Stati membri partecipanti ad una cooperazione rafforzata prendono parte al voto. Le modalità di voto sono previste all’articolo 330 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

4. Gli atti adottati nel quadro di una cooperazione rafforzata vincolano solo gli Stati membri partecipanti. Non sono considerati un acquis che deve essere accettato dagli Stati candidati all’adesione all’Unione.

 

Le condizioni per formare una cooperazione rafforzata dell’UE

In breve, le condizioni generali per instaurare una cooperazione rafforzata, stabilite dall’art. 20 del TUE e dagli artt. 326-334 del TFUE, sono le seguenti:

  • deve essere diretta a rafforzare il processo di integrazione e promuovere la realizzazione degli obiettivi dell’UE
  • deve rispettare i Trattati[4] e il diritto dell’Unione[5]
  • deve rimanere nei limiti delle competenze dell’Unione e non riguardare settori di sua competenza esclusiva[6]
  • non deve arrecare pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica, sociale e territoriale, né costituire un ostacolo per gli scambi tra gli Stati membri o procurare distorsioni alla concorrenza
  • devono parteciparvi almeno 9 Stati Membri
  • deve rispettare le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati Membri che non vi partecipano, i quali a loro volta non devono ostacolarne l’attuazione
  • deve essere aperta fin dall’inizio a tutti gli Stati Membri, i quali possono parteciparvi in qualsiasi momento, previa verifica da parte della Commissione (o del Consiglio, a seconda della materia interessata) che le condizioni di partecipazione siano soddisfatte.

 

L’iter generico, come previsto dall’art. 329 del TFUE

La richiesta di instaurare una cooperazione rafforzata dell’UE è trasmessa, come già detto, da almeno 9 Stati Membri in uno dei settori di cui ai trattati (eccetto i settori di competenza esclusiva e la Politica Estera e di Sicurezza Comune) alla Commissione Europea. Questa può presentare al Consiglio una proposta in merito. L’autorizzazione è concessa con decisione del Consiglio che:

  • delibera a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento Europeo;
  • delibera all’unanimità se la disposizione dei Trattati che può essere applicata nel quadro di una cooperazione rafforzata prevede che il Consiglio in quella materia deliberi all’unanimità[7].

 

La decisione di autorizzazione di instaurare una cooperazione rafforzata “è adottata dal Consiglio in ultima istanza, qualora esso stabilisca che gli obiettivi ricercati da detta cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme”.

Per l’adozione degli atti e delle decisioni necessarie per l’attuazione di una cooperazione rafforzata, si applicano le pertinenti disposizioni istituzionali dei Trattati con le seguenti precisazioni:

  • in seno al Consiglio, solo i rappresentanti degli Stati partecipanti a tale cooperazione prendono parte al voto nelle materie oggetto della cooperazione, anche se tutti gli altri Stati membri del Consiglio possono partecipare alle sue deliberazioni;
  • l’unanimità è costituita unicamente dal voto degli Stati Membri interessati;
  • gli atti e le decisioni adottati per l’attuazione della cooperazione rafforzata vincolano solo gli Stati Membri partecipanti.

 

Alcuni casi di cooperazione rafforzata

Dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, sono state instaurate poche cooperazioni rafforzate. Si possono citare:

  • Quella in materia di legge applicabile al divorzio e alla separazione legale, autorizzata dal Consiglio con decisione n. 2010/405/UE del 12 luglio 2010[8]
  • Quella in materia di brevetto europeo, autorizzata dal Consiglio con decisione n. 2011/167/UE del 10 marzo 2011[9]
  • Quella in materia di regimi di proprietà per le coppie internazionali, autorizzata dal Consiglio con decisione n. 2016/954/UE del 9 giugno 2016[10].

 

Infine, un’interessante forma di cooperazione rafforzata di cui si è discusso negli ultimi 10 anni è quella in materia di imposta sulle transazioni finanziarie[11] ma che per il momento sembra sia in fase di stallo.

 

Una forma particolare di cooperazione rafforzata: quella in materia di cooperazione giudiziaria penale

In tema di cooperazione rafforzata è bene fare una precisazione: in materia di cooperazione giudiziaria penale è possibile instaurare una cooperazione di forma particolare. Quando Consiglio e Parlamento Europeo ritengono necessario emanare direttive che stabiliscono norme minime relative alla definizione dei reati[12] e delle sanzioni per garantire l’attuazione efficace di una politica dell’Unione in un settore che è stato oggetto di misure di armonizzazione, in caso di disaccordo in seno al Consiglio europeo, almeno 9 Stati Membri possono instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di direttiva in questione, dandone informazione al Consiglio, al Parlamento europeo e alla Commissione. In tal caso si applica la c.d. clausola di accelerazione, cioè un’autorizzazione concessa automaticamente.

Sempre in materia di cooperazione nel settore penale, due altre clausole di accelerazione sono state introdotte dal Trattato di Lisbona:

  • Per l’istituzione di una procura europea[13] (art. 86, par. 1, comma 3 TFUE) e
  • Per la cooperazione di polizia (art. 87, par. 3 TFUE).

 

La situazione attuale

Il ricorso alla cooperazione rafforzata UE è in diminuzione rispetto al passato: il sistema in questione infatti era più ricorrente tra gli anni 70 e 80 su alcune aree precedentemente all’adozione dell’Atto Unico Europeo[14] del 1987. Poi, pur avendo il Trattato di Nizza del 2000 semplificato la procedura di attuazione della cooperazione rafforzata per la prospettiva dell’allargamento dell’UE, in realtà non si è assistito ad un incremento di questo meccanismo.

Bisogna dire comunque che, con l’eccezione della cooperazione rafforzata sulla tassazione delle transazioni finanziarie, è difficile immaginare un uso diffuso di questo meccanismo per il rischio di un concreto affermarsi di un’Europa a tante velocità discontinue. Per comprendere questo rischio basta riprendere pochi criteri: la cooperazione rafforzata è una procedura in cui un minimo di 9 Stati dell’UE può stabilire un’integrazione o una cooperazione avanzata in un’area all’interno delle strutture dell’UE, ma senza che gli altri Stati dell’UE siano coinvolti. Questo, per alcuni Stati, basta e avanza.

Informazioni

[1] Vedi l’art. 352 del TFUE

[2] Più di preciso poi, l’articolo 352 del TFUE può servire come base giuridica unicamente quando sono soddisfatte le seguenti condizioni: l’azione prevista è «necessaria per raggiungere, nell’ambito delle politiche definite dai trattati (ad eccezione della politica estera e di sicurezza comune), uno degli scopi dell’Unione»; non esiste alcuna disposizione del trattato che preveda un’azione per il raggiungimento di tale «scopo»; l’azione prevista non deve condurre all’estensione delle competenze dell’UE al di là di quanto previsto dai trattati.

[3] In breve si ricordi che la clausola di flessibilità presenta altri limiti che sono: le misure adottate sulla base della clausola ex art. 352 TFUE non possono comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i Trattati lo escludano; la clausola non può essere usata per l’adozione di disposizioni che conducano sostanzialmente a una modifica del Trattato sfuggendo così alla procedura prevista; l’applicazione della teoria dei c.d. poteri impliciti, cioè quella teoria che riconosce poteri non espressamente conferiti dai Trattati all’Unione Europea ma che risultino indispensabili per un esercizio efficace ed appropriato delle competenze già attribuite

[4] Quando si parla di rispetto dei Trattati significa rispettare le norme contenute nei trattati vigenti

[5] L’espressione generica Diritto dell’Unione implica che all’interno del diritto siano inclusi anche i principi

[6] Le competenze esclusive dell’Unione Europea, in base all’art. 3, sono: l’unione doganale, la definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno, la politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro, la conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca, la politica commerciale comune, la conclusione di accordi internazionali quando la conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione o è necessaria per consentire all’Unione di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata.

[7] Vedi artt. 330 e 332 del TFUE

[8] In dettaglio si rimanda a: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:343:0010:0016:EN:PDF

[9] In attuazione di tale cooperazione sono stati adottati il regolamento UE n. 1257/2012 e il regolamento UE n. 1260/2012

[10] In dettaglio si rimanda a: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016D0954&rid=1

[11] Tale imposta in inglese viene comunemente chiamata FTT, cioè Financial Transaction Tax

[12] Sul tema dei reati sovranazionali o europei in realtà c’è poco da dire. L’Unione Europea, che è un’organizzazione internazionale dotata di personalità giuridica, non detiene una competenza nel settore della legislazione penale. Tuttavia, nel corso degli anni si è potuto notare un progressivo avvicinamento delle legislazioni degli Stati membri per contrastare particolari e diffusi fenomeni di criminalità… grazie in parte alla stessa Unione Europea! Per maggiori dettagli rimando a quest’altro articolo pubblicato su DirittoConsenso: https://www.dirittoconsenso.it/2018/10/01/diritto-penale-europeo-sogno-o-realta/

[13] La procura europea, nota anche con la sigla EPPO, è il frutto di lunghe trattative tra Stati membri. Per conoscere il funzionamento e la storia di quest’organo dell’UE si rimanda al seguente articolo: https://www.dirittoconsenso.it/2021/02/04/procura-europea/

[14] Trattato noto anche con la sigla inglese SEA, l’Atto Unico Europeo ha introdotto articoli più specifici e capitoli che conferiscono all’UE il potere di legiferare in settori quali l’ambiente, la ricerca, lo sviluppo e la politica regionale