Poco più di cinque anni fa è stato firmato l’accordo UE-Turchia, che da allora ha plasmato la risposta europea alla crisi migratoria

 

Premesse e obiettivi del c.d. Accordo UE-Turchia

Nell’ottobre 2015 il numero di arrivi irregolari dalla Turchia alle isole Greche superò il mezzo milione[1]. Di conseguenza, crebbe la pressione politica da parte dell’Unione europea sulla Turchia per fermare il flusso di traversate irregolari. Il risultato iniziale è stato un piano d’azione congiunto UE-Turchia adottato il 29 novembre dello stesso anno[2], in virtù del quale la Turchia si impegnava a intensificare gli sforzi dei suoi apparati statali per frenare le partenze irregolari verso l’UE e a cooperare con gli Stati membri dell’UE per applicare gli accordi di riammissione vigenti e per rimpatriare nei paesi d’origine i soggetti considerati non bisognosi di protezione internazionale[3]. Per parte sua, l’UE prometteva di stanziare 3 miliardi di euro che il governo turco avrebbe dovuto destinare a una più efficace assistenza umanitaria dei rifugiati siriani in Turchia.

La cooperazione tra Turchia e UE in materia di migrazione è culminata in una dichiarazione, comunemente chiamata “accordo UE-Turchia[4], il cui punto cruciale era costituito dal principio secondo cui ogni migrante – compresi i richiedenti asilo – giunto irregolarmente sulle isole greche sarebbe stato restituito alla Turchia e, correlativamente, gli Stati membri dell’UE avrebbero accolto un rifugiato siriano dalla Turchia per ogni siriano respinto dalle isole greche: il cosiddetto meccanismo one to one.

L’accordo si fondava sul postulato che la Turchia fosse un paese sicuro per i rifugiati e i richiedenti asilo e impegnava il governo turco ad adottare tutte le misure necessarie per impedire l’apertura di nuove rotte marittime o terrestri verso l’UE e a cooperare con l’UE al fine di migliorare le condizioni umanitarie in Siria.

 

La natura giuridica della “Dichiarazione”

Quello che comunemente viene designato come “accordo” UE-Turchia è, in realtà, uno “statement, ossia una “dichiarazione”, pubblicata sotto forma di comunicato stampa del Consiglio europeo. Se ci volesse fermare, quindi, all’aspetto meramente formale del nomen iuris, si dovrebbe concludere che non di un vero e proprio “accordo” con effetti vincolanti si tratti, ma di qualcosa assimilabile a una “lettera di intenti”, di portata più programmatica che precettiva, ovvero a una semplice ricognizione di accordi, e quindi di conseguenti obblighi, già esistenti.

Tuttavia, se è già significativo che, sempre sul piano formale, il documento faccia espresso riferimento alla sua “conclusione” da parte dell’Unione europea – espressione tipica, nel diritto privato, della instaurazione del vincolo pattizio e, nel diritto internazionale, della ratifica dei trattati – non può certo trascurarsi che esso istituisca una serie di nuovi impegni per l’Unione, quali il meccanismo one to one e il sostegno finanziario supplementare assunto a favore della Turchia: impegni che, indubbiamente, conferiscono di fatto al documento un contenuto simile a quello di un accordo internazionale. È noto, d’altra parte, che il diritto internazionale lascia agli Stati e alle organizzazioni internazionali ampi spazi di libertà nella scelta dei modi e delle forme attraverso le quali manifestare la loro volontà di obbligarsi[5]. Ciò non toglie che la scelta della denominazione ufficiale di “dichiarazione” sia tutt’altro che casuale: l’accordo in parola, infatti, non è stato concluso secondo le procedure previste principalmente dall’articolo 218 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che costituisce la base giuridica della conclusione da parte dell’Unione di accordi internazionali con paesi terzi produttivi di impegni giuridicamente vincolanti. Secondo questa disposizione di diritto primario, gli accordi internazionali nei settori in cui si applica la procedura legislativa ordinaria – come la migrazione e l’asilo, conformemente alle disposizioni di cui agli articoli 78 e 79 del TFUE – sono negoziati dalla Commissione, in linea di principio sulla base dell’autorizzazione e delle istruzioni impartite dal Consiglio. Su proposta del negoziatore, è, poi, il Consiglio che adotta la decisione di concludere l’accordo, di regola a maggioranza qualificata e dopo aver ottenuto l’approvazione del Parlamento europeo. Tuttavia, non v’è dubbio che questa procedura non sia stata seguita nel caso in esame, poiché la dichiarazione UE-Turchia è stata negoziata informalmente dal presidente del Consiglio europeo e non dalla Commissione, non è mai stata ratificata né approvata da alcun parlamento, né nazionale né europeo, e non è mai stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea[6]. La dichiarazione si presenta, piuttosto, come un mero “joint statement”, una dichiarazione congiunta, e quindi come uno strumento non vincolante di soft law non previsto e non regolato da alcuna norma UE.

Inoltre, se secondo alcuni, la Dichiarazione UE-Turchia si configura come un “accordo misto”, ossia un accordo di cui sono parti sia l’Unione che i suoi Stati membri, la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha affermato che l’accordo UE-Turchia è stato concluso dai capi di Stato o di governo degli Stati membri dell’UE da una parte, e dal primo ministro turco dall’altra, e non dal Consiglio europeo con il governo turco[7]. D’altronde, sono le stesse istituzioni europee a non intestarsi la dichiarazione: il Consiglio ha dichiarato alla Corte di non esserne stato l’autore e di non essere stato coinvolto nelle trattative[8]; la Commissione ha affermato che nessun accordo è stato concluso tra l’UE e la Repubblica di Turchia, aggiungendo che la Dichiarazione costituisce un “accordo politico” imputabile ai capi di Stato e di governo degli Stati membri[9]. Questa netta presa di posizione delle istituzioni europee ha due implicazioni: per un verso, la Dichiarazione rimane al di fuori dei controlli e degli equilibri propri dell’ordinamento UE; per altro verso, l’UE non può essere ritenuta responsabile delle eventuali violazioni del diritto internazionale e dei principi umanitari derivanti dall’attuazione della Dichiarazione[10].

 

Il principio di non-refoulement e il concetto di paese terzo sicuro

La dichiarazione UE-Turchia è stata da sempre oggetto di accesi dibattiti. Ci si è chiesti, in primo luogo, se l’accordo sia conforme alla Carta dei diritti fondamentali dell’UE e se rispetti o meno il principio di non-refoulement[11]alla luce delle condizioni in cui versano in Turchia i richiedenti asilo e i rifugiati.

Il principio di non-refoulement, sancito dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato[12] e ribadito dall’art. 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e dall’art. 19, par. 2 della Carta dei diritti fondamentali (CDF), si traduce nell’obbligo di non trasferimento, diretto o indiretto, di un rifugiato o di un richiedente asilo in un luogo nel quale egli rischia di essere perseguitato, o di essere sottoposto a tortura o ad altre pene e trattamenti inumani o degradanti, a causa della sua razza, della sua religione, della sua nazionalità, della sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o delle sue opinioni politiche.

I paesi europei hanno l’obbligo di verificare caso per caso che ogni espulsione avvenga nel rispetto di questo principio. L’accordo UE-Turchia si fonda sul presupposto che la Turchia sia un paese terzo “sicuro” ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, della Direttiva Procedure[13], a mente del quale può così qualificarsi un paese in cui:

  • non sussiste il rischio di danno grave definito nella direttiva 2011/95/UE (Direttiva Qualifiche), ossia: pena di morte; tortura o trattamento inumano o degradante; minaccia grave alla vita del richiedente derivante da violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato;
  • è rispettato il principio di non-refoulement conformemente alla convenzione di Ginevra;
  • esiste la possibilità di chiedere lo status di rifugiato e, per chi è riconosciuto come tale, di ottenere protezione ai sensi della convenzione di Ginevra.

 

Sulla base dei criteri sopra elencati, può la Turchia essere considerata un paese terzo sicuro? Molte organizzazioni non-governative[14], oltre a denunciare casi di violazione del principio di non-refoulement, sostengono che in Turchia i rifugiati non siano sempre al sicuro da trattamenti inumani e degradanti, circostanze recentemente confermate dalla Corte europea dei diritti umani nei casi Abdolkhani and Karimnia v. Turkey del 2009 e SA v. Turkey del 2015. Per quanto riguarda invece la possibilità di richiedere lo status di rifugiato secondo la convenzione di Ginevra, la Turchia ha sì ratificato la Convenzione e il suo Protocollo del 1967, ma mantiene una limitazione geografica per cui lo status completo è riconosciuto solo a chi proviene da un Paese membro del Consiglio d’Europa, mentre chi proviene da un paese non europeo può vedersi riconosciuto lo status di “rifugiato condizionato”[15], che permette di risiedere solo temporaneamente in Turchia e garantisce un set limitato di diritti. Queste e altre preoccupazioni indicano come l’accordo UE-Turchia possa potenzialmente permettere violazioni del principio di non-refoulement, consentendo all’UE di inviare i richiedenti in un paese terzo considerato “sicuro” dove il successivo refoulement è possibile.

 

Conclusioni

Quanto esposto induce a ritenere che la Dichiarazione UE-Turchia del 2016, al di là della denominazione di “basso profilo” volutamente attribuitale, sia da qualificare come accordo internazionale produttivo di nuovi effetti vincolanti per le parti e non della riaffermazione di obblighi già esistenti. Si tratta sicuramente di un accordo atipico, che, in quanto tale, non costituisce in linea di principio una novità per il diritto internazionale, ma che, tuttavia, proprio attraverso l’escamotage della sua più neutra denominazione, è potuto sfuggire alle regole codificate di formazione degli accordi internazionali in ambito UE (art. 218 TFUE), così espropriando di fatto il Parlamento europeo di una sua fondamentale prerogativa. La ragione per la quale l’Unione europea ha deciso di adottare una “dichiarazione” in luogo di un “accordo” è sicuramente da attribuire a una scelta politica, volta ad evitare, in una logica di “esternalizzazione” della gestione dei flussi migratori (la c.d. “protezione altrove”), il coinvolgimento sia del parlamento europeo, sia dei parlamenti nazionali, che avrebbe dilatato oltremodo i tempi di attuazione dell’accordo, rendendoli incompatibili con la drammatica urgenza della crisi migratoria.

Resta da chiedersi, però, fino a che punto il fine potesse giustificare i mezzi, soprattutto se si considerano i più che fondati dubbi circa la qualificazione della Turchia, paese che quotidianamente perpetra violazione dei diritti umani e del principio di non discriminazione, come un paese “sicuro”. Ad oggi, tre domande rimangono senza risposta: non è ancora chiaro se la Dichiarazione sia solo uno strumento di soft law, chi ne sia l’autore, e chi possa essere ritenuto responsabile delle violazioni dei diritti umani. Un approccio così poco trasparente non solo impedisce qualsiasi forma di controllo democratico, ma ignora anche le preoccupazioni della società civile sui principali rischi di violazione di diritti fondamentali, come il principio di non respingimento, l’esposizione a trattamenti inumani e degradanti, la protezione contro le espulsioni collettive e il diritto a un ricorso effettivo.

Informazioni

Amnesty International, Europe’s gatekeeper: unlawful detention and deportation of refugees from Turkey, dicembre 2015, https://www.amnesty.org/en/documents/eur44/3022/2015/en/.

BBC News, Migrant crisis: One million enter Europe in 2015, 22 dicembre 2015, https://www.bbc.com/news/world-europe-35158769 .

Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, 2000, https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_it.pdf

Commissione europea, EU-Turkey Joint Action Plan, 15 ottobre 2015, https://www.ab.gov.tr/files/AB_Iliskileri/Tur_En_Realitons/15_october_2015_eu_turkey_joint_action_plan.pdf

Consiglio dell’Unione Europea, Dichiarazione UE-Turchia, 18 marzo 2016, https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/.

Consiglio dell’Unione Europea, Riunione dei capi di Stato o di governo dell’UE con la Turchia, 29.11.2015 – Dichiarazione UE-Turchia, https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2015/11/29/eu-turkey-meeting-statement/.

Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato, 1951, https://www.unhcr.org/3b66c2aa10

Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, 1969, https://www.bundespublikationen.admin.ch/cshop_mimes_bbl/2C/2C59E545D7371EE4B28BF96481DAB0F2.PDF

Convenzione europea dei diritti dell’uomo, 1950, https://www.echr.coe.int/documents/convention_ita.pdf

Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013 , recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/ALL/?uri=celex:32013L0032.

Frontex, 540 000 Migrants Arrive on Greek Islands in the First 10 Months of 2015, 10 novembre 2015, https://frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/540-000-migrants-arrived-on-greek-islands-in-the-first-10-months-of-2015-4uH4FJ#:~:text=Focus-,540%20000%20migrants%20arrived%20on%20Greek%20islands,first%2010%20months%20of%202015&text=More%20than%20540%20000%20migrants,the%20same%20period%20of%202014

Human Rights Watch, Turkey: Syrians Pushed Back at the Border, novembre 2015, https://www.hrw.org/news/2015/11/23/turkey-syrians-pushed-back-border.

Maria Savigni, Decreto Lamorgese e protezione internazionale: verso una nuova fase dell’accoglienza in Italia? 2020, DirittoConsenso, https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/28/decreto-lamorgese-protezione-internazionale-nuova-fase-accoglienza-italia/.

Nikolaj Nielsen, EU-Turkey Deal Not Binding, Says EP Legal Chief, 10 maggio 2016, EU Observer, https://euobserver.com/justice/133385.

Ordinanze del Tribunale nelle cause T-192/16, T-193/16 e T-257/16 NF, NG e NM contro Consiglio europeo. Vedi anche http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017-02/cp170019en.pdf

Rossana Scita, Il contrasto al traffico di migranti, 2020, DirittoConsenso, https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/30/il-contrasto-al-traffico-di-migranti/.

[1] Per approfondimenti, si rimanda all’articolo di Frontex, 540 000 Migrants Arrive on Greek Islands in the First 10 Months of 2015, 10 novembre 2015, https://frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/540-000-migrants-arrived-on-greek-islands-in-the-first-10-months-of-2015-4uH4FJ#:~:text=Focus-,540%20000%20migrants%20arrived%20on%20Greek%20islands,first%2010%20months%20of%202015&text=More%20than%20540%20000%20migrants,the%20same%20period%20of%202014, e a BBC News, Migrant crisis: One million enter Europe in 2015, 22 dicembre 2015, https://www.bbc.com/news/world-europe-35158769. Si rimanda inoltre all’articolo di Rossana Scita per diritto consenso, https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/30/il-contrasto-al-traffico-di-migranti/. Si ricorderà, infine, che l’opinione pubblica mondiale fu terribilmente scossa dalle immagini del piccolo Alan Kurdi, il bambino siriano di tre anni trovato senza vita il 2 settembre 2015 sulla spiaggia turca di Bodrum e divenuto il tragico simbolo di quello che è stato giornalisticamente definito come l’immobilismo dell’Europa di fronte alla crisi migratoria.

[2] Commissione europea, EU-Turkey Joint Action Plan, 15 ottobre 2015, https://www.ab.gov.tr/files/AB_Iliskileri/Tur_En_Realitons/15_october_2015_eu_turkey_joint_action_plan.pdf.

[3] Il piano d’azione fece seguito a un incontro che si tenne il 29 novembre 2015 tra i capi di stato e di governo dell’UE e quelli della Turchia. La riunione ha segnato un passo importante verso lo sviluppo delle relazioni UE-Turchia e la gestione della crisi migratoria. Il presidente del Consiglio europeo Donald Tusk ha presieduto la riunione, il primo ministro Ahmet Davutoğlu ha rappresentato la Turchia, https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2015/11/29/eu-turkey-meeting-statement/.

[4] La dichiarazione UE-Turchia fu adottata il 18 marzo 2016 ed entrò in vigore il 20 marzo dello stesso anno. Consiglio dell’Unione europea, Dichiarazione UE-Turchia, 18 marzo 2016, https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/ .

[5] Cfr. Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati 1969, art. 2 e Convenzione di Vienna 1986, art. 2 (“… qualunque ne sia la particolare denominazione”. Con specifico riferimento alla UE, la Corte di Giustizia definisce comunemente come accordo internazionale “ogni impegno a carattere vincolante assunto da soggetti di diritto internazionale, indipendentemente dalla sua forma” (così, ad esempio, Parere 1/75).

[6] Nikolaj Nielsen, EU-Turkey Deal Not Binding, Says EP Legal Chief, 10 maggio 2016, EU Observer, https://euobserver.com/justice/133385 .

[7] Ordinanze del Tribunale dell’Unione nelle cause T-192/16, T-193/16 e T-257/16 NF, NG e NM contro Consiglio europeo, anche http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017-02/cp170019en.pdf. I casi della CGUE sono sorti quando tre richiedenti asilo stabiliti in Grecia hanno presentato domande di annullamento della dichiarazione UE-Turchia, contestandone la legalità. I ricorrenti sostenevano che la dichiarazione UE-Turchia è illegittima perché viola, tra l’altro, il principio di non respingimento e il divieto di espulsione collettiva. Sostenevano anche che la dichiarazione non rispetta le procedure del trattato sulla decisione dell’UE e la conclusione di trattati internazionali. Nelle sue ordinanze, tuttavia, il Tribunale ha ritenuto di non essere competente a pronunciarsi sulla materia, affermando che l’UE non è parte dell’accordo con la Turchia e che, piuttosto, lo sono i 28 stati membri.

[8] Paragrafo 12 dell’ordinanza nel caso T-257/16, vedi anche par. 12 in ciascuna delle altre due ordinanze.

[9] Ibid., par. 28.

[10] Non va sottaciuto, ad esempio, che il nucleo essenziale della Dichiarazione si fonda sostanzialmente su una discriminazione tra richiedenti asilo siriani e richiedenti asilo di altre nazionalità.

[11] Per altre considerazioni sul principio di non-refoulement si rimanda all’articolo di Maria Savigni per DirittoConsenso, https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/28/decreto-lamorgese-protezione-internazionale-nuova-fase-accoglienza-italia/

[12] L’Articolo 33 statuisce: “Divieto d’espulsione e di rinvio al confine. 1. Nessuno Stato Contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche. 2. La presente disposizione non può tuttavia essere fatta valere da un rifugiato se non per motivi seri egli debba essere considerato un pericolo per la sicurezza del paese in cui risiede oppure costituisca, a causa di una condanna definitiva per un crimine o un delitto particolarmente grave, una minaccia per la collettività di detto paese.”

[13] Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013 , recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/ALL/?uri=celex:32013L0032.

[14] Si veda, per esempio, Human Rights Watch, Turkey: Syrians Pushed Back at the Border, novembre 2015, https://www.hrw.org/news/2015/11/23/turkey-syrians-pushed-back-border e Amnesty International, Europe’s gatekeeper: unlawful detention and deportation of refugees from Turkey, dicembre 2015, https://www.amnesty.org/en/documents/eur44/3022/2015/en/.

[15] Nell’aprile 2014 la Turchia ha adottato una nuova normativa sugli stranieri e la protezione internazionale. Questa prevede quattro categorie di protezione in Turchia, più precisamente a) «status di rifugiato» per i rifugiati riconosciuti ai sensi della convenzione di Ginevra, vale a dire per i cittadini di uno dei 47 Stati membri del Consiglio d’Europa, b) «status condizionale di rifugiato» per i rifugiati non europei riconosciuti, c) «status di protezione sussidiaria», accordato ai cittadini sia europei che non europei i quali, pur non ottemperando alle condizioni sancite dalla convenzione di Ginevra per poter essere riconosciuti come rifugiati, rischino, in caso di rientro nel paese d’origine, di essere sottoposti alla pena di morte, a torture o a trattamenti in generale disumani o degradanti, oppure di subire danni a causa di conflitti armati nel loro paese e, infine, d) «status di protezione temporanea» che viene accordato in situazioni di forte afflusso di migranti, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016IE6237&from=EL .